■ 賴登凌 劉寧波 李澤振
眾所周知，采購合同管理作為采購活動的“最后一公里”，是采購項目真正從采購端轉(zhuǎn)向使用端的橋梁紐帶，作用至關(guān)重要，稍有不慎易使前期采購效果大打折扣。為防止采購活動“虎頭蛇尾”，使采購結(jié)果真正落地見效，筆者以問題為導(dǎo)向，結(jié)合采購合同管理典型案例，深入分析，提出從全鏈路視角抓好采購合同管理的措施建議。
案例回顧
——合同要素方面。簽訂時間、簽訂地點、甲乙雙方法定代表人或委托代理人簽署等基本要素，缺填、錯填“屢見不鮮”，造成很難確定真實準(zhǔn)確的合同生效時間。如“合同簽訂生效后XX日內(nèi)完成供貨”的表述，很容易出現(xiàn)供應(yīng)商是否按時履約的監(jiān)管“迷霧”。某戶外健身器材采購項目，在供應(yīng)商投標(biāo)文件中響應(yīng)交付時間為“合同簽訂生效后20日內(nèi)完成供貨安裝調(diào)試”，甲方單位印章使用登記記載時間為2023年5月10日，到貨驗收單顯示交付驗收時間為2023年6月25日，但合同正本簽訂日期為空，因無法核實乙方簽章時間、合同生效時間，造成供應(yīng)商是否按時履約、是否應(yīng)予處罰成為“公說公有理、婆說婆有理”的疑案難題?；仡櫡治鲈擁椖堪l(fā)現(xiàn)：一是對合同基本要素重視不夠，看似簽訂時間只是“小細節(jié)”，實則牽扯一系列后續(xù)甲乙雙方責(zé)任認(rèn)定的“大問題”；二是合同管理登記備案等制度落實不到位，至交付驗收完成前，相關(guān)負(fù)責(zé)人仍未發(fā)現(xiàn)時間漏項、合同條款未形成實質(zhì)性閉環(huán)等問題隱患。
——合同訂立方面。某飲食箱組采購項目，預(yù)算單價為20萬元，采購數(shù)量為70套。因經(jīng)辦人員工作疏忽，誤將預(yù)算單價寫為70萬元，采購數(shù)量寫為20套，并按此組織完成開標(biāo)評審。在訂立合同過程中，采購人發(fā)現(xiàn)數(shù)量有誤，遂直接調(diào)整數(shù)量，按中標(biāo)單價、原70套采購數(shù)量擬制合同建議方案，并簽訂正式合同?；仡櫡治鲈擁椖堪l(fā)現(xiàn)：一是編報審查采購需求不嚴(yán)謹(jǐn)、不細致，誤將單價、數(shù)量混淆；二是采購文件復(fù)核確認(rèn)“走過場”，沒有認(rèn)真校對；三是擬制采購合同不嚴(yán)格、不規(guī)范，根據(jù)《軍隊物資工程服務(wù)采購合同管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），該項目未落實“合同文本的擬制應(yīng)當(dāng)依據(jù)：采購活動所形成的采購文件及澄清修改內(nèi)容、投標(biāo)（報價）文件和中標(biāo)（成交）供應(yīng)商澄清承諾、中標(biāo)（成交）通知書等”“合同的實質(zhì)性條款應(yīng)當(dāng)與合同文本擬制所依據(jù)的各項文件保持一致，不得訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”等有關(guān)規(guī)定；四是發(fā)現(xiàn)、解決問題不及時、不合理，未采取有效措施及時止損，反而簡單調(diào)增數(shù)量訂立合同，考慮20套與70套數(shù)量懸殊較大，可能存在類似“零售”與“批發(fā)”的這種差異，進而滋生價格風(fēng)險、損害單位利益。
——合同變更方面。某信息化設(shè)備采購項目，中標(biāo)產(chǎn)品為A系列第一代，合同簽訂后，供應(yīng)商主動告知A系列第二代已上市，合同甲方未經(jīng)論證，即與供應(yīng)商簽訂補充協(xié)議，將合同標(biāo)的由A系列第一代變更為第二代。檢查中發(fā)現(xiàn)，A系列第一代產(chǎn)品并未停產(chǎn)、下架，且第二代產(chǎn)品較第一代單價下浮15.4%，供應(yīng)商因此增加較大利潤?；仡櫡治鲈擁椖堪l(fā)現(xiàn)：一是實際情況明顯不符合“因產(chǎn)品停產(chǎn)、技術(shù)升級等不可預(yù)知的客觀原因?qū)е潞贤y以履行，需要更換同品牌升級產(chǎn)品或者同品質(zhì)升級服務(wù)，采購單位可以視情組織專家論證，簽訂合同變更協(xié)議，但合同標(biāo)的單價不得提高”等有關(guān)規(guī)定；二是即使第一代產(chǎn)品停產(chǎn)、下架，也應(yīng)為防范單位利益受損，視情組織研判，制定應(yīng)對措施，排除潛在風(fēng)險。
——合同履約方面。收取合同履約保證金的目的是確保供應(yīng)商按約定履行合同，如合同乙方未按時交付且超出約定時限，或履約交付不達標(biāo)，合同甲方有權(quán)終止合同，并沒收履約保證金。某燃氣鍋爐及配套設(shè)施采購項目，共交付安裝6臺燃氣鍋爐，合同約定“履約保證金在合同最終支付結(jié)算（乙方交付全部物資且經(jīng)甲方全部驗收合格）時，全額無息退還”，因甲方場地不具備安裝條件，截止交付時限，乙方只交付安裝4臺，一年后甲方仍不具備必要條件，乙方多次聯(lián)系催促甲方退還履約保證金，甲方考慮屬自身原因造成無法全部履約交付，遂直接辦理履約保證金全額退還手續(xù)。回顧分析該項目發(fā)現(xiàn)：一是采購項目準(zhǔn)備不充分，對安裝環(huán)境、必要條件等調(diào)查論證不深入，沒有配套的應(yīng)對預(yù)案；二是處置措施不夠妥當(dāng)，直接退還全額履約保證金與合同約定不符，依據(jù)客觀實際，先報批簽訂補充協(xié)議，實事求是將現(xiàn)有合同調(diào)整為分階段交付合同，再按合同及補充協(xié)議退還相應(yīng)履約保證金，可能更為妥當(dāng)。
——合同驗收方面。某禮堂桌椅采購項目，合同標(biāo)的之一為會議椅16排、18列，實際按16排、17列交付，但交付驗收小組仍以“物資齊全，質(zhì)量良好”簽署了驗收報告。了解中發(fā)現(xiàn)，在該項目編制采購需求時，經(jīng)辦人員未考慮會議室兩側(cè)暖氣設(shè)備影響，按合同標(biāo)的采購則兩側(cè)過道通行不便，遂要求供應(yīng)商將部分定制的三座一組會議椅調(diào)整為兩座一組，實際上會議椅雖然少了一列，供應(yīng)商成本反而增加了不少，經(jīng)反復(fù)溝通協(xié)商，供應(yīng)商勉強同意，采購單位表示仍按原合同結(jié)算?；仡櫡治鲈擁椖堪l(fā)現(xiàn)：一是采購需求編制不認(rèn)真，造成采需不匹配；二是解決問題方法不當(dāng)，沒有正面問題，交付驗收小組也沒有充分發(fā)揮作用，未按合同標(biāo)的、標(biāo)準(zhǔn)要求進行全面細致的驗收評價，造成驗收報告失真等連帶風(fēng)險隱患。
從上述典型案例看，采購合同管理問題成因復(fù)雜多樣，有的是采購需求管理這個前端源頭出現(xiàn)偏差，“帶病運行”造成合同管理諸多難題集中爆發(fā)；有的是對采購政策基本準(zhǔn)則把握不夠嚴(yán)謹(jǐn)，隨意引用與機械套用并存；有的是采購策略設(shè)計路徑方法不夠科學(xué)，跟不上日趨多元、快速發(fā)展的采購需求，難以有效地應(yīng)對紛繁復(fù)雜的特殊情況。
措施建議
——加強采購需求管理。理清需求脈絡(luò)、把準(zhǔn)采購源頭，切實打通“前端一公里”的難點、堵點，是采購活動順利實施、提高質(zhì)效的關(guān)鍵所在。一是防止采購需求和履約驗收標(biāo)準(zhǔn)等泛化、虛化，比如在保潔服務(wù)中要求“地面清潔無污漬”、在安保服務(wù)中要求“開展常態(tài)化巡邏，需要時提高巡邏班次或頻次”等，給不良供應(yīng)商鉆空子留下較大隱患，也是當(dāng)前所謂低價搶標(biāo)的重要成因。二是防止采購需求缺項漏項、指標(biāo)參數(shù)不準(zhǔn)等，比如在上述案例中測算禮堂尺寸時未考慮兩側(cè)暖氣設(shè)備影響，給后期合同履約造成被動或問題，通常還較難解決。三是防止采購需求交付時限過度壓縮，未充分考慮生產(chǎn)驗收交付所需時間周期，供應(yīng)商為謀求中標(biāo)（成交），大膽卡點核算時間，造成在履約過程中稍有意外，即出現(xiàn)違約等問題隱患。
——抓實采購策略設(shè)計。采購策略設(shè)計既要科學(xué)大膽，又要實事求是，特別是充分研判各種履約端潛在風(fēng)險，比如探索預(yù)期能否有效落地、采購交付內(nèi)容能否有效監(jiān)管、如有違約問題能否落實處罰等，避免間接造成履約環(huán)節(jié)各類問題。一是防止看似高端，但在實際工作中因缺標(biāo)準(zhǔn)而難以落地，造成質(zhì)次價高、偷工減料等隱患。二是防止機械套用，比如直接采購無需開發(fā)改造的成熟軟件系統(tǒng)，仍要求運維、升級等全生命周期管理要素價格評審項，實際意義不大。三是防止規(guī)則不明，重點是預(yù)先采購中，后續(xù)規(guī)則不明確或過于籠統(tǒng)，造成合同訂立環(huán)節(jié)依據(jù)不明確、自由裁量權(quán)過大等風(fēng)險。
——規(guī)范采購合同內(nèi)容?！兑?guī)定》明確，要嚴(yán)格依據(jù)采購文件和中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的投標(biāo)（報價）文件訂立合同，簡單講，即在采購文件基本要求基礎(chǔ)上，增加投標(biāo)（報價）文件正偏離或減少負(fù)偏離內(nèi)容后，構(gòu)成合同的基本內(nèi)容。一是守住底線，對于合同內(nèi)容，不得以供應(yīng)商響應(yīng)存在采購文件允許范圍內(nèi)的偏離，拒不接受采購結(jié)果；不得在確定采購結(jié)果后，以需求變更為由，在審核合同建議方案或訂立合同時，要求變更標(biāo)的品種、單價、數(shù)量、質(zhì)量、金額等實質(zhì)性內(nèi)容。二是化解風(fēng)險，對采購需求明顯存在重大問題或嚴(yán)重缺陷的，應(yīng)充分論證、科學(xué)研判，確屬難以繼續(xù)履行或可能造成更大損失的，可采取協(xié)商終止項目、簽訂補充協(xié)議等及時止損。同時，采購單位應(yīng)及時復(fù)盤分析原因教訓(xùn)，追究相關(guān)人員責(zé)任。三是提前公開，具備條件的，采購單位或代理機構(gòu)可將合同示范文本嵌入采購文件，對于一些能夠提前確定的格式條款、通用要求等盡量提前列明，既可在公告公示期間隨采購需求或采購文件一并公示，接受社會或潛在供應(yīng)商監(jiān)督，又可減少后期矛盾糾紛，提高合同訂立進度和管理質(zhì)效。
——嚴(yán)格采購合同履約。合同履約作為采購活動的“末端一公里”，是當(dāng)前采購行業(yè)問題的高發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)。一是合同變更要嚴(yán)，法規(guī)中沒有“一刀切”禁止合同變更，初衷是為了應(yīng)對不可抗力或重大政策調(diào)整。比如，合同剛剛生效遇到單位任務(wù)調(diào)整，不允許變更合同明顯與實際不符。合同變更必然涉及標(biāo)的單價、數(shù)量變化，而當(dāng)前采購活動考察的主要是標(biāo)的總價，并未太多關(guān)注單項報價或相應(yīng)權(quán)重，會出現(xiàn)部分單價高、部分單價低，給后期變更帶來較大不確定性，容易造成價格風(fēng)險，必須充分研判、從嚴(yán)把關(guān)。二是檢驗驗收要細，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)采購合同、補充協(xié)議以及采購文件、澄清承諾等組織驗收，不得隨意改變產(chǎn)品品種數(shù)量、降低產(chǎn)品技術(shù)要求、強制要求供應(yīng)商提供合同以外的物資或服務(wù)等。三是違約處罰要實，對違約行為要依規(guī)處罰、及時處罰，完整記錄相關(guān)情況，對因不可抗力或甲方原因造成乙方被動違約的，應(yīng)及時書面說明、留檔備查。四是支付結(jié)算要準(zhǔn)，嚴(yán)格按合同約定的金額、比例、時限、主體等組織支付結(jié)算，嚴(yán)防無故拖延，嚴(yán)禁隨意增減。
(作者單位：陸軍勤務(wù)學(xué)院 新疆軍區(qū)保障部采購服務(wù)站 陸軍勤務(wù)學(xué)院服務(wù)保障中心)
來源：中國政府采購報
