■ 蔡錕
根據(jù)新修訂的《行政復(fù)議法》，除了前文所述的影響外，還有以下三方面影響：一是在不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，且不違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的情況下，將可適用和解與調(diào)解。二是吸收《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，增加了最長(zhǎng)復(fù)議期限，且計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)與《行政訴訟法》一致。三是在復(fù)議程序方面有較多新規(guī)定。
新增和解與調(diào)解內(nèi)容
現(xiàn)行《行政復(fù)議法》并未對(duì)調(diào)解或和解進(jìn)行規(guī)定?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》雖在第四十條、第五十條分別增加了和解及調(diào)解的內(nèi)容，但對(duì)和解及調(diào)解的適用情形和條件進(jìn)行了限定。其中，可以獲得行政復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)許的和解有三方面前提：一是被復(fù)議的行政行為是行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的；二是復(fù)議申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人在行政復(fù)議決定作出前自愿達(dá)成和解，并向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交書面和解協(xié)議；三是和解內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。可以調(diào)解的法定情形包括兩類：一是公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；二是當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。
為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo)，新修訂的《行政復(fù)議法》將復(fù)議調(diào)解確定為行政復(fù)議的一項(xiàng)基本原則。同時(shí)，新修訂的《行政復(fù)議法》吸收了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》關(guān)于和解及調(diào)解的規(guī)定內(nèi)容，但在第五條及第七十四條中對(duì)其適用條件和情形進(jìn)行了一定程度的修改，亦對(duì)程序進(jìn)行了相應(yīng)的完善。
其中最顯著的變化是，和解與調(diào)解的適用情形解除了諸多前提，且限制條件也趨近統(tǒng)一，即在合法、自愿的前提下，只要不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，則都可以適用和解與調(diào)解。兩者的區(qū)別主要在于參與主體方面，即和解是由當(dāng)事人雙方協(xié)商達(dá)成，復(fù)議機(jī)關(guān)并不參與，而調(diào)解則是由復(fù)議機(jī)關(guān)參與并組織。值得注意的是，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)組織調(diào)解后制作的行政復(fù)議調(diào)解書，具有法律的強(qiáng)制執(zhí)行力，可以由復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
由此可見(jiàn)，在新修訂的《行政復(fù)議法》中，和解及調(diào)解的適用范圍明顯擴(kuò)大。對(duì)于政府采購(gòu)而言，財(cái)政部門所作出的政府采購(gòu)監(jiān)管決定，在行政復(fù)議中也是和解及調(diào)解制度的潛在適用對(duì)象。
但從另一個(gè)角度來(lái)看，和解及調(diào)解適用范圍的擴(kuò)大也同樣帶來(lái)了一些亟須厘清與明確的問(wèn)題，即“不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”中的“法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”是否有概念定義？是否要按照《中華人民共和國(guó)民法典》及相關(guān)民事法律規(guī)范的要求，區(qū)分效力性強(qiáng)制規(guī)定和管理性強(qiáng)制規(guī)定？能否認(rèn)為在行政管理的相關(guān)法律法規(guī)中，表述為“可以”的方不屬于“法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”？是否所有規(guī)章中的規(guī)定都不屬于“法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”？復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)和解協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)負(fù)有審查義務(wù)？如果申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人無(wú)需向復(fù)議機(jī)關(guān)提交和解協(xié)議的話，則復(fù)議機(jī)關(guān)如何確認(rèn)其和解內(nèi)容的合法性？如果需要提交和解協(xié)議的話，則提交的時(shí)點(diǎn)、程序等要求是什么？這些疑問(wèn)同樣亟待立法機(jī)關(guān)在法律解釋或者在修訂《行政復(fù)議法實(shí)施條例》時(shí)予以明確。
復(fù)議申請(qǐng)期限計(jì)算得以完善
現(xiàn)行《行政復(fù)議法》僅規(guī)定了“知道投訴處理決定后60日”的復(fù)議申請(qǐng)期限，但并未像《行政訴訟法》及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定一樣，對(duì)在不同情況下的復(fù)議申請(qǐng)期限予以明確。
這一規(guī)定的缺失在實(shí)踐中確實(shí)引發(fā)了諸多疑問(wèn)。以政府采購(gòu)領(lǐng)域?yàn)槔?，?cái)政部門針對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V作出的投訴處理決定，在沒(méi)有告知投訴人其申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利和期限的情況下，仍以前述60日的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對(duì)投訴人是否公平？在投訴處理決定作出但一直未向投訴人送達(dá)，且投訴人不知道行為內(nèi)容的情況下，仍以前述60日的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，是否會(huì)導(dǎo)致法律狀態(tài)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)？這些疑問(wèn)也導(dǎo)致特殊情況下的復(fù)議申請(qǐng)期限在不同地區(qū)存在不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
為解決這些問(wèn)題，新修訂的《行政復(fù)議法》吸收了《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，明確了在不同情況下的復(fù)議申請(qǐng)期限，且其計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)與行政訴訟的起訴期限一致：行政行為告知復(fù)議權(quán)利、復(fù)議機(jī)關(guān)和申請(qǐng)期限的，自當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起60日；行政行為未告知復(fù)議權(quán)利、復(fù)議機(jī)關(guān)和申請(qǐng)期限的，自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和申請(qǐng)期限之日起計(jì)算。但在此種情況下，自知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日至當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議之日的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)1年；不知道行政行為內(nèi)容的，行政復(fù)議最長(zhǎng)期限需要區(qū)分復(fù)議申請(qǐng)是否因不動(dòng)產(chǎn)提出，若因不動(dòng)產(chǎn)提出的，則最長(zhǎng)期限為行政行為作出之日起20年，若非因不動(dòng)產(chǎn)提出的，則最長(zhǎng)期限為行政行為作出之日起5年。
需要注意的是，雖然在作為行政行為的復(fù)議申請(qǐng)期限上，新修訂的《行政復(fù)議法》通過(guò)吸收《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定進(jìn)行了完善，但在不作為行政行為（即履行法定職責(zé)類復(fù)議案件）的復(fù)議申請(qǐng)期限上，新修訂的《行政復(fù)議法》并未提及，而這部分內(nèi)容在《行政訴訟法》及其司法解釋中是有明確規(guī)定的。
為何新修訂的《行政復(fù)議法》遺漏了履行法定職責(zé)類復(fù)議案件的復(fù)議申請(qǐng)期限？是另有想法還是仍然希望與行政訴訟保持一致？實(shí)踐中該秉持何種標(biāo)準(zhǔn)？這些都有待立法機(jī)關(guān)的進(jìn)一步解釋或明確。
復(fù)議程序發(fā)生變化
相較于現(xiàn)行《行政復(fù)議法》，新修訂的《行政復(fù)議法》在復(fù)議程序方面有較多創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定或變化，其中有四方面內(nèi)容值得政府采購(gòu)領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注。
其一，新修訂的《行政復(fù)議法》將當(dāng)前單一的行政復(fù)議審理程序劃分為兩類，即行政復(fù)議審理的普通程序與行政復(fù)議審理的簡(jiǎn)易程序。
具體來(lái)看，行政復(fù)議普通程序與當(dāng)前的行政復(fù)議程序基本類似，但有以下四方面變化：一是停止適用書面審理的基本原則，明確規(guī)定適用普通程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)面或者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，并將聽(tīng)取的意見(jiàn)記錄在案。因當(dāng)事人原因不能聽(tīng)取意見(jiàn)的，可以書面審理；二是明確重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件必須組織聽(tīng)證，且對(duì)此類案件的聽(tīng)證，不再以“申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要”為前提；三是明確聽(tīng)證筆錄、審查認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)，都是行政復(fù)議決定作出的依據(jù)；四是普通程序延長(zhǎng)復(fù)議審理期限，不再需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，只需行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。
從適用情形來(lái)看，行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序與政府采購(gòu)的監(jiān)管及救濟(jì)的直接關(guān)聯(lián)性不大。若單純與普通程序相比，則有以下五方面不同：一是簡(jiǎn)易程序有明確的適用情形，主要適用于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的特定類型案件；二是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，可以書面審理，且無(wú)需再聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)；三是簡(jiǎn)易程序的相關(guān)時(shí)限都有所縮短，其中行政復(fù)議機(jī)構(gòu)向被申請(qǐng)人發(fā)送復(fù)議申請(qǐng)書副本或者行政復(fù)議申請(qǐng)筆錄復(fù)印件的時(shí)限從7日縮短至3日，被申請(qǐng)人提出書面答復(fù)并提交證據(jù)的時(shí)限從10日縮短至5日；四是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為不宜適用簡(jiǎn)易程序的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖?；五是?jiǎn)易程序的復(fù)議審理期限相較于普通程序，從60日縮短為30日。
其二，在新修訂的《行政復(fù)議法》中，行政復(fù)議委員會(huì)成為必選項(xiàng)，其咨詢意見(jiàn)成為作出復(fù)議決定的重要參考。
現(xiàn)行《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例并未規(guī)定有關(guān)復(fù)議委員會(huì)的內(nèi)容。據(jù)公開文件檢索，2006年，國(guó)務(wù)院組織召開了全國(guó)行政復(fù)議工作會(huì)議，首次提出“有條件的地方和部門可以開展行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)”。2008年，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)出通知，決定在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作。目前，很多地方人民政府及國(guó)務(wù)院部門已經(jīng)建立了各自的行政復(fù)議委員會(huì)。
新修訂的《行政復(fù)議法》增加了關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的條款，并將該委員會(huì)的設(shè)立要求、審議案件類型、咨詢意見(jiàn)效力等進(jìn)行了制度上的固定，主要包括以下三方面內(nèi)容：一是縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，且由相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等共同組成；二是明確4類案件應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)提出咨詢意見(jiàn)；三是提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)提出咨詢意見(jiàn)的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將咨詢意見(jiàn)作為作出行政復(fù)議決定的重要參考依據(jù)。
其三，新修訂的《行政復(fù)議法》改變了復(fù)議申請(qǐng)的受理時(shí)點(diǎn)，對(duì)于未決定不予受理情況下的復(fù)議申請(qǐng)，從現(xiàn)行《行政復(fù)議法》規(guī)定的“自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到（復(fù)議申請(qǐng)）之日起即為受理”變?yōu)椤埃◤?fù)議申請(qǐng)）審查期限屆滿之日起視為受理”。
其四，新修訂的《行政復(fù)議法》明確行政復(fù)議中的“3日”“5日”“7日”“10日”均指工作日，延長(zhǎng)了被申請(qǐng)人進(jìn)行復(fù)議答復(fù)的時(shí)長(zhǎng)。例如，被申請(qǐng)人在收到復(fù)議機(jī)關(guān)送達(dá)的復(fù)議申請(qǐng)書副本后，其可以作出復(fù)議答復(fù)的時(shí)限從10個(gè)自然日改為10個(gè)工作日。若換算成自然日的話，10個(gè)工作日至少為12個(gè)自然日，一旦遇到法定節(jié)假日則可能再延長(zhǎng)。（作者系北京市道可特律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
