高校大宗食材包括米、面、食用油、果蔬、調(diào)味品等，是高校科研教學(xué)生活保障最重要的一個環(huán)節(jié)。高校大宗食材采購的效果直接關(guān)乎全校師生的食品安全，也關(guān)乎師生的幸福感和滿意度。然而，如何合法依規(guī)地采購到保質(zhì)保量、物有所值的食材，一直是困擾高校采購人的難題。本文聚焦高校大宗食材采購涉及到的五個熱點(diǎn)問題展開探討。
問題一 大宗食材采購是不是政府采購？
大宗食材采購是否屬于政府采購，取決于各學(xué)校食堂的管理模式和資金來源。不同管理模式下的情況和分析如下：
第一種：食堂由后勤部門成立的實(shí)體企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營。后勤部門成立獨(dú)立法人的公司，自負(fù)盈虧。這種資金來源是來自于公司賬戶，不必納入高校預(yù)算管理。這種經(jīng)營模式的大宗食材不屬于政府采購。
第二種：學(xué)校將食堂委托給第三方經(jīng)營管理，學(xué)校只負(fù)責(zé)第三方運(yùn)營公司的遴選。這種情況，采購食材的資金不是由學(xué)校支付，自然也不能算作政府采購。
第三種：食堂由后勤部門經(jīng)營管理，但后勤部門屬于學(xué)校部門之一。后勤部門為學(xué)校行政部門之一，雖然一般有單獨(dú)的賬戶，但是賬戶“掛”在學(xué)校大賬上。
對于第三種情形，業(yè)界對大宗食材采購是否屬于政府采購存在分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)政府采購法的相關(guān)規(guī)定，政府采購是指“使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，“財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金”。按照《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第108號）規(guī)定：“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)收入全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理?！备咝Ｗ鳛槭聵I(yè)單位，其大宗食材采購應(yīng)當(dāng)屬于政府采購。
另一種觀點(diǎn)則對高校食堂收入是否納入預(yù)算管理提出異議。該觀點(diǎn)認(rèn)為，按照《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第108號）規(guī)定，事業(yè)單位收入是指“事業(yè)單位為開展業(yè)務(wù)及其他活動依法取得的非償還性資金”，而高校食堂大宗食材采購經(jīng)費(fèi)源于高校師生支付的費(fèi)用，本質(zhì)上只是由高校代為收取，最終需支付給食材供應(yīng)商，應(yīng)該和代收教材費(fèi)等類似，不需要執(zhí)行政府采購。
問題二 如何確定采購需求？
大宗食材項(xiàng)目采購的最大難點(diǎn)和痛點(diǎn)，就是部分食材的采購需求難以描述和評價。
首先，食材過于普遍和常見，其采購需求難以用標(biāo)準(zhǔn)衡量。除了滿足國標(biāo)、外表和新鮮度的要求外，更高的技術(shù)指標(biāo)難以提煉。例如，米的品種有很多，但是采購人很難對米的口感、營養(yǎng)、香氣等方面提出具體的要求，只能依靠供應(yīng)商的自我聲明或者使用人的反饋，但使用人的反饋在采購環(huán)節(jié)很難體現(xiàn)。
其次，部分食材品種多而雜，技術(shù)需求難以覆蓋全面。以調(diào)味品為例，南京大學(xué)2023年度這一采購項(xiàng)目包括調(diào)味品300余種，預(yù)算544萬元。不同的調(diào)味品可能有不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、保存條件、使用方法等，采購要求很難完整、準(zhǔn)確、全面列舉。
食品安全是高校食堂的生命線，關(guān)系到廣大師生的健康和安全。然而，食材市場上同類產(chǎn)品眾多，質(zhì)量良莠不齊，如何科學(xué)、合理、完整地制定采購需求，是高校食堂面臨的一大難題。希望財(cái)政部門和食品監(jiān)管部門能夠出臺相關(guān)的需求標(biāo)準(zhǔn)，明確食材的品種、規(guī)格、等級等要求，同時加強(qiáng)對食材的檢測和監(jiān)督，確保高校食堂的食品安全。
問題三 如何劃分采購包？
大宗食材采購項(xiàng)目如何劃分采購包更合理，有以下幾點(diǎn)建議：
第一，采購包劃分應(yīng)遵循有利于合同履行原則。例如，普通牛羊肉和清真牛羊肉，雖然都是屬于牛羊肉，但清真牛羊肉的加工、儲運(yùn)、銷售需要符合特定的飲食習(xí)慣，為了尊重和保障相關(guān)民族成員在飲食方面的習(xí)俗，必須分開采購。
第二，采購包劃分應(yīng)遵循有利于競爭原則，應(yīng)避免項(xiàng)目劃分太大，影響競爭。例如：冷鮮雞鴨、牛羊肉、豬肉，在政府采購分類目錄中，都屬于禽畜肉類。但是在實(shí)際生活中，各自領(lǐng)域的供應(yīng)商產(chǎn)品優(yōu)勢不同，分開更有利于競爭。
第三，除以上兩種情況外，采購包劃分應(yīng)按照應(yīng)合盡合的原則。屬于同一品目的，盡量歸屬于同一個項(xiàng)目，可以避免被認(rèn)為故意拆分規(guī)避招標(biāo)。不屬于同一品目的，比如政府采購分類目錄里將蔬菜、食用菌和薯類進(jìn)行了區(qū)分，但在采購執(zhí)行時，也建議歸并在一個采購包中采購。
問題四 如何應(yīng)對食材市場的產(chǎn)品價格波動？
食材的供需關(guān)系受到季節(jié)、氣候、災(zāi)害、政策等因素的影響，導(dǎo)致食材價格上下波動。這對采購人和供應(yīng)商都帶來了風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在實(shí)際操作過程中也有兩種做法。
做法一，在采購過程中食材按浮動比例報(bào)價，供貨價格等于“基準(zhǔn)價+固定價”的浮動比例。缺點(diǎn)在于，部分食材的基準(zhǔn)價難以確定，例如，價格浮動最大的食材莫過于蔬菜和雞蛋，在南京市本地，沒有一家機(jī)構(gòu)能夠及時給出一個公允的基準(zhǔn)價，且不同地區(qū)的基準(zhǔn)價也不一樣，這就給采購人和供應(yīng)商帶來了很大的操作難度和風(fēng)險(xiǎn)。
做法二，在采購過程中食材按當(dāng)前市場價格報(bào)價，遇到價格波動的情況，再進(jìn)行調(diào)價。在采購時預(yù)先設(shè)定好價格調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)和流程，當(dāng)某種食材的價格波動達(dá)到調(diào)價的幅度時，按照預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)和流程進(jìn)行調(diào)價。這種做法的缺點(diǎn)在于：在采購過程中，供應(yīng)商往往故意以低價謀取中標(biāo)，中標(biāo)后再謀取調(diào)價。低價中標(biāo)給采購人帶來的履約風(fēng)險(xiǎn)非常大，一旦內(nèi)控機(jī)制不健全，謀取調(diào)價的過程也極易引發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)。
因此，建議采購人在進(jìn)行采購前，先做好市場調(diào)研和專家論證，分析不同食材品種的價格波動因素和規(guī)律，選擇合適的報(bào)價方式。同時，制定一套以非必要不變動的原則為主，以完整縝密的內(nèi)控流程為輔的價格調(diào)整機(jī)制，確保食材供貨價格的合理穩(wěn)定。
問題五 如何應(yīng)對供應(yīng)商的違約？
食材供應(yīng)商的違約是指供應(yīng)商在合同履行過程中，未能按照合同約定的時間和數(shù)量向采購人交付食材，或者交付的食材不符合合同約定的質(zhì)量要求。食材供應(yīng)商的違約行為嚴(yán)重影響食堂的正常運(yùn)營，甚至引發(fā)安全和穩(wěn)定問題。
首先，可采用收取履約保證金方式。收取履約保證金雖然增加了供應(yīng)商的違約成本，可起到懲罰和預(yù)防的作用，但按照政府采購的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，采購人最多只可以收取合同金額的10%作為履約保證金。在實(shí)際工作中，這種方式的效果并不明顯。因?yàn)橐坏┕?yīng)商違約，采購人除了扣除履約保證金外，還需要重新進(jìn)行采購，這會增加采購人的時間和成本。因此，采購人還需要采取其他的采購措施，來保障食材的正常供應(yīng)。
其次，可采用信用評價的方式，即在采購過程中，對供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行記錄和評價，形成供應(yīng)商的信用評價檔案，作為今后采購的重要參考依據(jù)。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是，可以建立供應(yīng)商的長期激勵機(jī)制，促進(jìn)供應(yīng)商的誠信經(jīng)營，也可以為采購人提供更多的信息和選擇，提高采購的效率和質(zhì)量。這種方式的缺點(diǎn)是，目前在政府采購領(lǐng)域并未形成有效的供應(yīng)商評價體系，無法對其不誠信的履約行為作出有效制約。建議財(cái)政部門建立統(tǒng)一的供應(yīng)商誠信管理制度，對各類不誠信行為進(jìn)行懲戒，行為惡劣的，可以限制其市場準(zhǔn)入。由此引導(dǎo)供應(yīng)商遵守誠信原則，打造誠信公平的營商環(huán)境。
再次，可以將大宗食材納入框架協(xié)議采購范疇，在采購過程中，通過框架協(xié)議采購確定多家入圍供應(yīng)商，保證食材的供應(yīng)。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是，可以提高采購的靈活性和應(yīng)急能力，也可以增加供應(yīng)商的競爭壓力，促使其履約。但按照《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財(cái)庫〔2019〕38號）和《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號）的規(guī)定，大宗食材采購并不屬于可以使用框架協(xié)議采購的情形。
最后，高校大宗食材采購是一項(xiàng)重要而復(fù)雜的工作，涉及到安全甚至穩(wěn)定等多方面的因素。希望主管部門能對高校大宗食材采購問題給予充分的重視，考慮到采購問題中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，賦予采購人更多的自主權(quán)。(作者單位：南京大學(xué)招標(biāo)辦公室)
來源：中國政府采購報(bào)
