四、“鄉(xiāng)財縣管”體制面臨問題的原因分析
（一）財政管理缺乏靈活性
1.“一刀切”式管理
如某省在實行“鄉(xiāng)財縣管”期間，沒有因地制宜采取措施，而是對管轄范圍內(nèi)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政采取統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和措施。對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，本可以按自身規(guī)劃靈活支配資金、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但運行“鄉(xiāng)財縣管”體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政受到來自縣級“一刀切”式的監(jiān)管，資金調(diào)動缺乏靈活性，無法以實際的“輕重緩急”及時支配資金，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對“鄉(xiāng)財縣管”產(chǎn)生排斥、抵觸心理，影響了其增收的積極性，甚至打亂了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本的發(fā)展節(jié)奏。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則認(rèn)為無論增收多少，最終流入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入有限，如需使用資金則可以直接向縣級財政申請，對縣級財政產(chǎn)生嚴(yán)重依賴心理。
2.財政審批手續(xù)繁雜
“鄉(xiāng)財縣管”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級財政的雙重審批，程序繁瑣，增加了運行成本，還降低了行政效率。且財政審批帶來的時間差還可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需資金不能及時到位，影響工作的正常開展，這些都在一定程度上減弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的積極性。譬如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件規(guī)定，1000元以下的支出就要由分管財貿(mào)的負(fù)責(zé)人審批（報賬時有經(jīng)辦人、審核人、財政所長、聯(lián)審會簽小組人員、分管財貿(mào)的負(fù)責(zé)人簽字），可見辦理一次資金傳遞，手續(xù)繁雜、傳遞程序多、運行成本高，使得改革效果大打折扣。
（二）縣鄉(xiāng)財政權(quán)責(zé)劃分不合理
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)不足
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)不足，具體表現(xiàn)在：其一，“鄉(xiāng)財縣管”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力歸入縣級負(fù)責(zé)管理，財權(quán)上移帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力自主權(quán)減少，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要履行的事權(quán)沒有對應(yīng)地減少，相反在“鄉(xiāng)村振興”的背景下，“上面千條線，下面一根針”，公共責(zé)任和民生支出更多落在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩上，即事權(quán)在增加，履職過程中入不敷出造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)不足。其二，改革只是調(diào)整了縣鄉(xiāng)兩級財政關(guān)系，沒有加大對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，而現(xiàn)階段的縣鄉(xiāng)財政都需要更多的財權(quán)履行支出責(zé)任，這也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)不足，進(jìn)而導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)不匹配。例如，某市實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所事實上成為了市財政局的派出機構(gòu)，而鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要履行更多的事權(quán)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)上移，轉(zhuǎn)移支付力度不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職所需財權(quán)明顯不足，財權(quán)與事權(quán)不匹配。
2.縣鄉(xiāng)事權(quán)和支出責(zé)任不明確
“鄉(xiāng)財縣管”中存在的縣鄉(xiāng)間事權(quán)和支出責(zé)任不明確、不合理的現(xiàn)象，這是加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不匹配的重要原因。有些縣鄉(xiāng)之間沒有明確的法律依據(jù)對財政事權(quán)和支出責(zé)任作出合理、科學(xué)、規(guī)范的劃分：當(dāng)一些本應(yīng)由縣級承擔(dān)的支出責(zé)任交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，容易加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不匹配問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行面臨更大壓力；當(dāng)一些本應(yīng)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的事宜由縣級承擔(dān)時，會給縣級財政帶來運行壓力和管理風(fēng)險?？h鄉(xiāng)之間事權(quán)和支出責(zé)任不明確、不合理的現(xiàn)象會加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)不足、財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，甚至影響縣級財政的正常運行。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督體系不健全
1.各方未形成監(jiān)督合力
我國財政監(jiān)督體系分為行政體制內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督監(jiān)督，其中體制內(nèi)監(jiān)督主要是來自上級財政部門和審計部門的監(jiān)管；體制外監(jiān)督主要包括來自本級黨委、人大的制衡，來自群眾和輿論監(jiān)督?！班l(xiāng)財縣管”改革主要通過加強縣級政府的財政監(jiān)督來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的日常運作，即只強化了行政體制內(nèi)部來自上級部門的監(jiān)督。但是這樣的做法背后隱藏著邏輯上的“漏洞”：就是默認(rèn)了縣級財政的運行和管理方法一定比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更規(guī)范，這個邏輯未必合理；再加上我國政府體制具有內(nèi)部同構(gòu)性，下級政府存在的問題很可能同樣存在于上級政府。因此只靠加強體制內(nèi)來自上級部門的監(jiān)督，可能無法長期有效地規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行。加之我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)來自本級黨委、人大的監(jiān)督是不夠的，來自民眾和輿論的監(jiān)督又缺乏明確的制度安排，即行政體制內(nèi)外部監(jiān)督?jīng)]有形成監(jiān)督合力。
2.缺乏配套監(jiān)督措施
許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有根據(jù)自身財政監(jiān)管體系配套實施相應(yīng)輔助措施，沒有配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主監(jiān)督機制切實發(fā)揮監(jiān)督作用。所采取的財政監(jiān)督方式一般比較單一，財政日常監(jiān)督工作松懈，當(dāng)問題積累嚴(yán)重時，才對財政上某些突出問題采取運動式、專項治理的方式進(jìn)行，防范功能、教育功能沒有很好發(fā)揮。
（四）人才隊伍建設(shè)和信息化管理滯后
1.人才引進(jìn)與培養(yǎng)落后
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的人才儲備和新生力量不足。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員進(jìn)入渠道不夠規(guī)范，沒有以財政發(fā)展和實際工作需求作為挑選人員的依據(jù)，人才引進(jìn)比較緩慢，大多是在部門內(nèi)部進(jìn)行人員調(diào)動、補充，而很多人員的素養(yǎng)基本不滿足新時代財政工作的要求，導(dǎo)致工作效率偏低。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行的職責(zé)增多，面對面服務(wù)群眾、服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正成為新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的新要求。但是，從總體來看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)對人員培訓(xùn)力度不夠，人員知識結(jié)構(gòu)更新困難，履職能力難以提高，許多人員的素質(zhì)已不能適應(yīng)新時代對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的要求。
2.信息化管理水平有待提升
現(xiàn)在財政工作普遍需要優(yōu)化信息化管理,以更好地規(guī)范財政管理行為,提高公共財政服務(wù)水平。盡管我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設(shè)方面取得了階段性成效，初步形成了基層財政改革和信息化建設(shè)良性互動、共同發(fā)展的良好局面，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設(shè)離全面實現(xiàn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求還有一定差距，信息化管理仍有待加強。比如地方版的國庫集中支付系統(tǒng)還處于逐步完善階段，基層人民銀行國庫系統(tǒng)也需要不斷升級等。
五、完善“鄉(xiāng)財縣管”體制的對策建議
（一）提高財政管理的靈活性
1.因地制宜、分類管理
原本的“鄉(xiāng)財縣管”體制沒有根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實際因地制宜采取措施，而是采用了“一刀切”的管理方式，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各異的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政積極性都受到了一定程度的打擊。因此，完善“鄉(xiāng)財縣管”體制首先要轉(zhuǎn)變觀念，縣級財政在管理轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政時要做到：因地制宜、分類管理、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。
實際操作起來就是，縣級財政對經(jīng)濟(jì)原本就比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以適當(dāng)放權(quán)，通過適度財政分權(quán)進(jìn)行激勵，同時不忘加強對其財政運行的監(jiān)督和管理；對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政要把職責(zé)重點放在全面管理上，而不能強調(diào)分權(quán)激勵。即通過適度的財權(quán)上收，分情況進(jìn)行放權(quán)，幫助不同發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升治理水平。
2.簡化審批手續(xù)
運行“鄉(xiāng)財縣管”體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需要經(jīng)過縣鄉(xiāng)兩級審批，使得縣鄉(xiāng)財政運行成本上升，降低了行政效率。對此有兩種完善措施，其一，適當(dāng)簡化審批流程，刪減不必要的審批環(huán)節(jié)，并通過縣鄉(xiāng)兩級財政聯(lián)網(wǎng)，超越時空限制進(jìn)行云辦公，彌補多級審批程序帶來的改革成本，提高行政辦公效率。其二，縣級財政可根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實際設(shè)立配套的備用財政資金，當(dāng)財政審批進(jìn)度影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行支出責(zé)任時，可以通過備用財政資金保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊急、必要的財政支出，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)的后顧之憂，有效激發(fā)其積極性。
（二）合理調(diào)整縣鄉(xiāng)財政權(quán)責(zé)關(guān)系
1.保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)履行程度取決于財政資金和事權(quán)范圍相匹配，而實施“鄉(xiāng)財縣管”改革后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，解決這一問題，要通過法律手段和政治手段進(jìn)行完善，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有錢辦事”，保質(zhì)保量履行相應(yīng)支出職責(zé)。
其一，要根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，通過法律手段明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能定位、收支范圍、職責(zé)范圍，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范收入提供法律依據(jù)。
其二，要加大縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付力度，通過財政轉(zhuǎn)移支付體系調(diào)整財政分配關(guān)系，賦予縣鄉(xiāng)財政與其事權(quán)相匹配的財權(quán)?？茖W(xué)的轉(zhuǎn)移支付體系有兩點要求：一是可以保障縣級財政有足夠的財權(quán)去履行控制和管理的職能，幫助平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異，進(jìn)而推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化的目標(biāo)；二是積極引導(dǎo)資金向最基層傾斜，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支持力度，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有足夠的財權(quán)去匹配支出職責(zé)，提高基層政府的公共服務(wù)水平，推進(jìn)基層政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，打造服務(wù)型政府。
2.規(guī)范縣鄉(xiāng)事權(quán)和支出責(zé)任
事權(quán)與支出責(zé)任不匹配造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在原本的財政壓力下承擔(dān)不合理的支出責(zé)任，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的平穩(wěn)運行。對此問題，同樣要通過法律手段和政治手段進(jìn)行完善。
其一，要通過法律科學(xué)地界定、劃分縣鄉(xiāng)財政的事權(quán)和支出責(zé)任。各地要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，明確縣鄉(xiāng)管理社會經(jīng)濟(jì)事物的職權(quán)范圍，進(jìn)行必要的事權(quán)、支出責(zé)任調(diào)整，并通過法律形式明文確定下來，為縣鄉(xiāng)財政履行支出職責(zé)提供法律依據(jù)。
其二，要不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)國家“鄉(xiāng)村振興”等政策的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財政各自的支出結(jié)構(gòu)，增加對基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的投入，不斷滿足人民的美好生活需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出要優(yōu)先保障服務(wù)三農(nóng)、鞏固基層、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部待遇等。
（三）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督體系
1.建立多方共同參與的民主監(jiān)督機制
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督體系，首先要建立多方共同參與的民主監(jiān)督機制，以此來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行?？茖W(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督體系需要建立健全行政體制內(nèi)部監(jiān)督機制和行政體制外部監(jiān)督機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制內(nèi)監(jiān)督主要是來自上級財政部門、審計部門的監(jiān)督，體制外監(jiān)督主要包括來自同級黨委和人大的監(jiān)督，來自社會公眾、新聞媒體的監(jiān)督。上級政府、審計部門要切實監(jiān)督管理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，同級黨委和人大要依法行使職權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進(jìn)行審核和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息公開，建立健全公眾意見表達(dá)和參與渠道，自覺接受輿論監(jiān)督。各地要根據(jù)自身實際不斷完善多方參與的民主監(jiān)督體系，通過財政的民主化、公開化、科學(xué)化規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，推進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
2.配套完善專管員制度
各地要根據(jù)自身財政工作實際配套完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員制度，根據(jù)“人崗相適”原則合理安排財政專管員的工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的科學(xué)化、精細(xì)化、網(wǎng)格化管理水平，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主監(jiān)督機制加強對強農(nóng)惠農(nóng)資金、民生資金和財政專項資金的監(jiān)管力度，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的履職能力。同時要注意對專管員的履職行為進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)防出現(xiàn)“缺位、越位、錯位”的問題，以更好地發(fā)揮專管員的資金監(jiān)管作用，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主監(jiān)督機制切實發(fā)揮監(jiān)督作用。
（四）強化人才隊伍和信息化管理建設(shè)
1.強化人才隊伍建設(shè)
在當(dāng)前時代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫切需要更多高素質(zhì)人才來開展各項工作，先前鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作依賴于部門內(nèi)部人力資源調(diào)整，這種方式獲得人才往往供不應(yīng)求。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才隊伍建設(shè)有兩條思路：提高原有人才的素質(zhì)；引進(jìn)高素質(zhì)新型人才。
其一，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員的選拔聘任制度，將熟悉財務(wù)工作、專業(yè)能力優(yōu)秀、綜合素質(zhì)良好的人員選拔進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作崗位，同時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員進(jìn)行定期的理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，尤其是信息化管理的有關(guān)技巧，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有人才的素質(zhì)能夠跟得上時代的步伐，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的履職能力，滿足新時期財政工作的要求?？h級財政還可以多組織進(jìn)行優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的交流活動，加強政治關(guān)心。
其二，要吸引更多的人才來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要重視落實“人才振興”政策，積極引進(jìn)人才，加大相關(guān)政策支持力度，吸引更多高素質(zhì)人才來鄉(xiāng)就業(yè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作注入新生力量。
2.加快信息化管理建設(shè)
要繼續(xù)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的信息化管理工作，為完善“鄉(xiāng)財縣管”體制建設(shè)一條便捷、高效的信息高速路，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政降低行政成本、提高工作效率、實現(xiàn)縣鄉(xiāng)信息共享。
國家要按照財政管理改革與發(fā)展要求，不斷推進(jìn)財政管理信息系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)各級財政可使用的信息管理系統(tǒng)，同時加快開發(fā)財政工作相關(guān)程序和軟件，為縣鄉(xiāng)財政工作平穩(wěn)運行提供專業(yè)的業(yè)務(wù)平臺和技術(shù)支持，使其進(jìn)一步提高現(xiàn)代化信息管理水平。
縣財政要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設(shè)的政策扶持和資金支持力度，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)配足配齊現(xiàn)代化信息工作所需的基礎(chǔ)設(shè)備，并指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行信息化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員掌握與時俱進(jìn)的財政信息化工作相關(guān)技術(shù)。在此基礎(chǔ)上，要以縣為單位加強信息系統(tǒng)整合，統(tǒng)一縣鄉(xiāng)財政業(yè)務(wù)軟件平臺，建立業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享的一體化管理信息系統(tǒng)。與此同時，要建立信息化管理的流程規(guī)范和監(jiān)管制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化管理和信息化建設(shè)有機結(jié)合。
總結(jié)
本文綜合考慮了宏觀、微觀兩個研究視角，從宏觀上把握了“鄉(xiāng)財縣管”體制的核心作用機制是“一原則兩定位三職責(zé)”，然后從微觀上分析了體制面臨的問題有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收積極性不高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不匹配、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督乏力、人員素質(zhì)和信息化管理水平不高”等。研究發(fā)現(xiàn)這些問題背后的原因包括“財政管理缺乏靈活性、縣鄉(xiāng)財政權(quán)責(zé)劃分不合理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督體系不健全、人才隊伍建設(shè)和信息化管理滯后”。最后對癥下藥，從“提高財政管理的靈活性、合理調(diào)整縣鄉(xiāng)財政權(quán)責(zé)關(guān)系、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督體系、強化人才隊伍和信息化管理建設(shè)”等方面為新時代進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)財縣管”體制提出了一些對策建議。
“鄉(xiāng)財縣管”體制在全國各地運行情況不同，各地區(qū)要在把握“一原則兩定位三職責(zé)”核心作用機制的基礎(chǔ)上，有針對性、選擇性地考慮本文所提出的完善體制的措施，因地制宜地采取個性化措施，使“鄉(xiāng)財縣管”與地區(qū)發(fā)展實際、國家涉農(nóng)政策協(xié)調(diào)并進(jìn)，更好地滿足新時代的要求。
“鄉(xiāng)財縣管”體制需要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家宏觀政策目標(biāo)的實現(xiàn)不斷進(jìn)行優(yōu)化、變革，才能保持與時俱進(jìn)和鮮活生命力，本文所論述的完善體制的措施，是在當(dāng)前階段和背景下針對現(xiàn)存問題提出的，可能隨著時代進(jìn)步會顯得有悖，所以此領(lǐng)域還需要我們跟隨時代發(fā)展腳步不斷進(jìn)行創(chuàng)新。（作者：湖北武漢市江漢大學(xué)法學(xué)院公共管理系 祝學(xué)文、王梓祎）
來源：中國政府采購網(wǎng)
