編者按：
招標人有定標權(quán)，但沒有任意定標權(quán)。本文從法律角度出發(fā)，結(jié)合《招標投標法實施條例》相關(guān)規(guī)定和評定分離改革實踐，圍繞限制招標人定標權(quán)的正當性展開分析，并澄清其邊界，以供同行參考。
招標人是提出和確定擬招標項目、辦理有關(guān)審批手續(xù)、落實項目資金來源等的主體，且負責提出招標方案、決定招標方式、編制招標文件、發(fā)布招標公告、審查潛在投標人資格、主持開標、組建評標委員會、確定中標人、簽訂合同等，因此在招投標法律體系中明確招標人的定標權(quán)具有深刻的合理性與正當性基礎，同時，國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目，基于其項目性質(zhì)和資金的公共屬性，對其定標權(quán)進行一定的限制也勢在必行。
一、從“評定分離”之爭說起
《招標投標法實施條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，“評標委員會推薦排名第一的中標候選人為中標人”（以下簡稱專家定標），但幾乎在《條例》開始實施的同時，深圳也出現(xiàn)了“評定分離”改革。經(jīng)過十幾年的實踐，這一改革在全國各地得到不同程度的推廣。
盡管各地“評定分離”實踐遍地開花，但質(zhì)疑的聲音也絡繹不絕。有人認為“當前部分地區(qū)的‘評定分離’做法潛藏廉政風險”“部分地區(qū)的‘評定分離’試點缺乏法律法規(guī)依據(jù)”“‘評定分離’把原本在一個階段完成的工作分解成兩階段完成，不利于提高評標定標工作效率及保密公正定標的初衷”，甚至有投標人認為這種改革是一種倒退，對其合法性和合理性存在質(zhì)疑。
支持、肯定“評定分離”者認為，《條例》“專家定標”的規(guī)定使“招標人的自主性越來越差，失去了招標選擇的話語權(quán)，造成了責權(quán)錯位”。還有人認為“專家定標”導致“評標委員會權(quán)責不對等”。項目業(yè)主更坦言“專家定標”是“包辦婚姻”，結(jié)果是“招標的‘擇優(yōu)’需求越來越被削弱”。監(jiān)管者也發(fā)現(xiàn)，“專家定標”原本的期待是評標委員會具備專業(yè)素質(zhì)和獨立性，能保證評標結(jié)果客觀、科學、公正，但現(xiàn)實卻可能是“評標專家不僅良莠不齊，而且存在腐敗”。
綜合觀察，無論理論還是實踐層面，雖然關(guān)于“評定分離”的相關(guān)爭論至今還未統(tǒng)一，但對于招標人的定標權(quán)應得到限制這一點并無異議，且對維護招標人定標權(quán)也有共識，這在《招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》提出“根據(jù)評標結(jié)果確定中標人”上也得到了印證和支持?？梢姡霸u定分離”的爭論只是表象，根本上還是應當回到招標人定標權(quán)的限制及其邊界上來討論。
然而，《招標投標法》在定標權(quán)的規(guī)定上并不清晰，特別是疊加《條例》的“專家定標”規(guī)定后，加之各地方性法規(guī)、規(guī)章及其配套制度規(guī)定不一，更加劇了定標權(quán)限制的分歧。這既不利于招標制度的科學合理設計，也是引發(fā)“評定分離”正當性、合法性討論的根源，因此對定標權(quán)的規(guī)范亟待從法律體系層面予以系統(tǒng)解決。本文試圖在對“專家定標”進行理論探討的基礎上，圍繞定標權(quán)限制的正當性進行分析，并澄清其邊界。
二、限制定標權(quán)的既有論證不足
作為限制招標人定標權(quán)的主要制度和措施，“專家定標”規(guī)定的邏輯結(jié)構(gòu)是“國有資金占控股或者主導地位+依法必須進行招標=評標即定標=專家定標”。《招標投標法實施條例釋義》（以下簡稱《條例釋義》）關(guān)于該規(guī)定進行的相關(guān)說明表示，該規(guī)定“一是貫徹‘三公’原則；二是落實擇優(yōu)選擇中標人的規(guī)定；三是有利于提高公信力”。但有三個問題值得商榷和進一步追問：為什么限于國有資金占控股或主導地位項目？為什么由專家來定標？定標主體責任歸屬是誰？
首先，“專家定標”的資金邏輯行不通。從規(guī)定可以推理得出，根據(jù)資金性質(zhì)，將依法必招項目分為“國有資金占控股或者主導地位項目”和“非國有資金占控股或者主導地位項目”，進而明確前者實行“專家定標”，但實際上兩者顯然缺乏足夠關(guān)聯(lián)。因為從資金所有權(quán)角度看，項目的資金來源及其占比固然可以成為定標權(quán)歸屬的判斷依據(jù)之一，但評標專家顯然并非資金“所有權(quán)人”，評標專家和資金也沒有任何直接關(guān)聯(lián)。因此從資金來源及其占比多少規(guī)定“專家定標”缺乏足夠的正當性邏輯。
其次，“專家定標”增加公信力、促進擇優(yōu)的邏輯不成立。其一，“評標是否等于定標”，值得進一步追問。專家角色的本質(zhì)作用是提供專業(yè)知識服務的參謀和智囊，是輔助者而非決策者。評標和定標是招標過程中的兩個環(huán)節(jié)，評標是確定中標者的候選人，而定標是最終確定中標者并與其達成合作協(xié)議的過程。“專家評標即定標”混淆了評標與定標的概念及其內(nèi)涵，屬于強行“捆綁”。其二，退一步而言，基于評委具備相關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗，即使承認“專家定標”具有一定的專業(yè)合理性，“專家定標”也只是有可能“增加公信力、促進擇優(yōu)”，因為定標不僅需要專業(yè)的知識，還需要公正的操守，而實踐表明，專家同樣逃不脫“權(quán)力可能導致腐敗”的定律，且由于監(jiān)管缺失而更加隱蔽，更加難以監(jiān)管。除此之外，“專家定標”還可能陷入“專業(yè)偏見”的認知盲區(qū)。
最后，“專家定標”規(guī)定導致定標主體責任缺失。由于“評標即定標”，定標主體責任變得模糊不清。專家通常只是按照評標標準和評標方法“走程序”，而不對評標結(jié)果負責。這種情況下如果出現(xiàn)了問題很難確定責任歸屬。此外，“專家定標”這一看上去“專業(yè)、科學、獨立”的程序，不僅導致有能力、有意愿、有擔當?shù)牟糠终袠巳恕霸趯嵺`中常常面臨著不能承受之重”，承擔著違反“專家定標”規(guī)定的嫌疑，還導致能力或意愿欠缺的部分招標人“理直氣壯”的不擔當、不作為，畢竟“專家定標”規(guī)定一勞永逸地為招標人逃避主體責任提供了法定依據(jù)。
三、定標權(quán)限制的邊界
現(xiàn)行《招標投標法》是一部程序法，主要涉及中標各方主體之間的相互配合協(xié)作，這使得整個招投標法律體系對實體性權(quán)利缺乏系統(tǒng)性的安排。建議將現(xiàn)行立法中的“中標”章節(jié)及其規(guī)定修改為“定標”，以明確落實招標人自主權(quán)和壓實定標主體責任。
定標權(quán)的配置可以拆解為定標權(quán)歸屬、定標的權(quán)限范圍和定標程序三個層面。
首先是定標權(quán)的歸屬。對于《條例》規(guī)定的“專家定標”，部分業(yè)內(nèi)人士認為《條例》是“評定合一”的，即評標委員會既評標又定標。也有觀點認為是政府公權(quán)力在定標，“剝奪了《招標投標法》賦予招標人‘根據(jù)評標委員會提出的書面評標報告和推薦的中標候選人確定中標人’的權(quán)利”。還有觀點在列舉《條例》規(guī)定的，招標人可以否定評標委員會推薦排名第一的中標候選人為中標人的15種法定情形后，認為“定標權(quán)始終在招標人手里，只是很多時候招標人沒有依法行使其法定權(quán)利（力）而已”。定標權(quán)歸屬于誰？不同人的理解竟然有三種不同答案。究其原因，其一在于無論是《招標投標法》還是《條例》都沒有明確對定標權(quán)作出規(guī)定。其二在于《條例》的規(guī)定論證不足、認知錯位，這也提醒我們，一旦認知在因果關(guān)系上發(fā)生錯位，據(jù)此作出的有關(guān)抉擇就不無爭議，甚至引發(fā)混亂。
招標人的定標權(quán)沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，這似乎是法律法規(guī)的一個漏洞和盲點。事實上，招標是基本經(jīng)濟活動，招標人是以擇優(yōu)選擇中標人為目的提出招標項目、進行招標的民事主體。定標權(quán)是招標人自主決策權(quán)的自然延伸，這是一項民事基本權(quán)利。定標權(quán)的歸屬是《立法法》第十一條規(guī)定的只能由法律制定的“民事基本制度”“基本經(jīng)濟制度”?！稐l例》作為行政法規(guī)剝奪招標人的定標權(quán)，可能構(gòu)成越權(quán)立法。
其次是定標的權(quán)限范圍?！案鶕?jù)評標結(jié)果確定中標人”是《招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》對此的初步考慮和框架性安排。但很顯然，招標人定標的“根據(jù)”并非僅限于評標結(jié)果。權(quán)利與責任是一對緊密相連的概念。權(quán)利是指個人或組織擁有的合法的、可以行使的自由和利益；而責任則是指權(quán)利的行使所帶來的義務和后果。當下的定標權(quán)制度的整體設計，似乎在躲避對定標權(quán)作出清晰規(guī)定的同時，導致定標責任主體越來越模糊。以至于業(yè)內(nèi)有觀點認為，現(xiàn)行招投標法律體系，目的似乎只有一個“反腐”，結(jié)果卻是“沒有任何人需要對招投標（擇優(yōu)）結(jié)果負責”。
實際上，權(quán)利的邊界就是責任。工程招標是投資活動，除了短期利益，還應注重長遠利益，還需要主動追求國家和社會的公共利益、社會效益的最大化。定標權(quán)的行使必須承擔相應的責任和后果。在招投標活動中，招標人的自主權(quán)如果越來越少，主體責任意識也自然越來越弱?！稐l例》亟待從強化招標人主體責任意識角度進行修改，規(guī)范定標權(quán)的權(quán)限。具體而言，招標人不是“根據(jù)評標結(jié)果確定中標人”，而是應根據(jù)招標文件定標辦法，綜合考量國家和社會的公共利益、社會效益，堅持短期利益與長遠利益相結(jié)合，從評標結(jié)果中確定中標人。
最后是定標的程序。關(guān)鍵是招標人應選擇科學合理的定標方法，定標方法一般包括價格競爭法、信用競爭法、票決定標法、集體議事法等，這些定標方法各有優(yōu)劣。除了要結(jié)合項目性質(zhì)（如對于技術(shù)難度較低的項目，可采用價格競爭法），還應具體把握鼓勵招標人定標的保護政策，對不同招標人視其是否有意愿、是否有能力以及影響力大小有區(qū)別的對待。根據(jù)招標人意愿與能力的匹配性，招標人具體可能存在四種狀態(tài)：無能力、愿擔當；有能力、愿擔當；無能力、不擔當；有能力、不擔當，與之相適應，應分別采取授權(quán)、激勵、培養(yǎng)措施或限制招標人的定標權(quán)。
此外， 需要特別強調(diào)的是，從敢于擔當或?qū)ㄔO工程負責的角度出發(fā),一般招投標項目不建議采用直接抽簽定標法。
四、結(jié)語
“評定分離”的正當性和合理性意義固然不容小覷，但國家主導、政策先行、地方先試使得這項改革創(chuàng)新在治理有效性與形式合法性之間產(chǎn)生了巨大的張力。從招投標制度構(gòu)建初衷來看，除了預防腐敗外，還有引入市場競爭機制促進擇優(yōu)的考慮，如何平衡兩者的關(guān)系，法治面臨不少挑戰(zhàn)。定標權(quán)限制的是否正當、合理，歸根結(jié)底還是要看是否能夠真正促進招投標活動的公正和擇優(yōu)的平衡與統(tǒng)一。
作者：尹劍斌 陳宇玲
作者單位：杭州師范大學
來源：《招標采購管理》2023年第9期
