編者按：采購需求是政府采購活動的源頭和出發(fā)點，決定著采購結(jié)果質(zhì)量。依法加強采購需求管理，是深化政府采購制度改革、提高政府采購質(zhì)效的重要保證。在統(tǒng)一大市場下，如何構(gòu)建采購需求體系結(jié)構(gòu)框架，做好頂層設(shè)計？為此，本版特設(shè)專欄，邀請業(yè)內(nèi)專家，把脈采購、問診需求。
■ 張雷
政府采購的起點始于需求，從實際需求出發(fā)開始走入立項建議、規(guī)劃論證到后續(xù)的采購執(zhí)行程序。本文根據(jù)我國現(xiàn)行的制度規(guī)范和政府采購發(fā)展實際，借鑒美國國防部體系結(jié)構(gòu)框架（Department of Defense Architecture Framework，以下簡稱DoDAF）、聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)（Joint Capabilities Integration And Development System，以下簡稱JCIDS）、國防采辦系統(tǒng)（Defense Acquisition System，以下簡稱DAS）、聯(lián)合能力領(lǐng)域（Joint Capability Area，以下簡稱JCA）的思路，結(jié)合我國項目審批管理流程和中央國家機關(guān)政府采購中心構(gòu)建的模板、標(biāo)準(zhǔn)、評價三位一體的政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)體系，兼顧項目管理、需求生成、標(biāo)準(zhǔn)體系和數(shù)據(jù)中心四種邏輯關(guān)系，從體系結(jié)構(gòu)入手，建立政府采購需求體系結(jié)構(gòu)框架，旨在為政府采購需求管理提供全生命周期的支持。
在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場背景下，中央國家機關(guān)政府采購中心（以下簡稱國采中心）通過對信息類項目進行分類，積極探尋與之匹配的需求表述體系結(jié)構(gòu)。目前，國采中心已從框架、項目分類、體系結(jié)構(gòu)、項目管理、數(shù)據(jù)模型到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立了政府采購?fù)暾男枨篌w系結(jié)構(gòu)框架，對新形勢下規(guī)范政府采購需求、提升需求質(zhì)量和采購工作效率做了有益探索。
制度背書
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在需求。2022年4月10日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布。《意見》提出，“深化公共資源交易平臺整合共享，研究明確各類公共資源交易納入統(tǒng)一平臺體系的標(biāo)準(zhǔn)和方式”“推進同類型及同目的信息認證平臺統(tǒng)一接口建設(shè)，完善接口標(biāo)準(zhǔn)，促進市場信息流動和高效使用”“建立健全全國性技術(shù)交易市場，完善知識產(chǎn)權(quán)評估與交易機制，推動各地技術(shù)交易市場互聯(lián)互通”“深入推進招標(biāo)投標(biāo)全流程電子化，加快完善電子招標(biāo)投標(biāo)制度規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”?！兑庖姟窞檎少弾砹诵碌臋C遇和挑戰(zhàn)，對信息類項目需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提出了更高的要求，即加強頂層設(shè)計，整合資源，需求生成環(huán)節(jié)要求系統(tǒng)建設(shè)兼顧本領(lǐng)域甚至跨領(lǐng)域信息共享、設(shè)施共享；規(guī)劃預(yù)算環(huán)節(jié)要求統(tǒng)籌考慮資源分配；采購執(zhí)行環(huán)節(jié)要求交易機制科學(xué)高效，技術(shù)支撐先進完備。
隨著國家建設(shè)全國統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺和電子化政府采購管理交易平臺工作的不斷推進，財政部陸續(xù)發(fā)布了政府采購相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃和數(shù)據(jù)規(guī)范。例如，《關(guān)于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》明確，“科學(xué)合理確定采購需求是加強政府采購源頭管理的重要內(nèi)容,是執(zhí)行政府采購預(yù)算、發(fā)揮采購政策功能、落實公平競爭交易規(guī)則的重要抓手,在采購活動整體流程中具有承上啟下的重要作用?！?/p>
為此，本文結(jié)合政府采購實踐，通過借鑒DoDAF建立政府采購需求體系結(jié)構(gòu)框架，參考美國項目管理知識體系（Project Management Body Of Knowledge，以下簡稱PMBOK）建立采購需求生成項目管理程序和采購程序模型，基于政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)體系建立采購需求生成標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和相關(guān)模型，探索在統(tǒng)一大市場條件下為采購人制定采購需求、規(guī)劃采購預(yù)算、執(zhí)行采購活動、開展項目履約管理等提供技術(shù)層面的支撐框架模板。
框架路徑
著名科學(xué)家錢學(xué)森認為：“系統(tǒng)由相互作用、相互依賴的若干組成部分結(jié)合而成，這些組成部分作為分系統(tǒng)又是更大系統(tǒng)的組成部分?！斌w系結(jié)構(gòu)是描述一個系統(tǒng)組成單元的基本結(jié)構(gòu)。體系結(jié)構(gòu)框架是體系結(jié)構(gòu)開發(fā)的頂層、內(nèi)容的架構(gòu)和概念模型，為構(gòu)建、分類和組織體系結(jié)構(gòu)提供了指南和原則（DoDAF 2.0版）。
（一） 美國國防部體系結(jié)構(gòu)框架
1. 框架的依托結(jié)構(gòu)
框架依托聯(lián)盟體系結(jié)構(gòu)建立。根據(jù)DoDAF，集成體系結(jié)構(gòu)定義為：“數(shù)據(jù)元素被統(tǒng)一定義和標(biāo)識，在所有產(chǎn)品和視角中都一致地使用?！甭?lián)盟體系結(jié)構(gòu)定義為：“分布式戰(zhàn)略信息資產(chǎn)的基礎(chǔ)，定義了使命、完成使命的信息和技術(shù)以及響應(yīng)使命需求變化而采用新技術(shù)的轉(zhuǎn)型過程。”《C4ISR體系結(jié)構(gòu)框架》（Command，Control，Communications，Computers，Intelligence，Surveillance and Reconnaissance Architecture Framework）1.0版和2.0版都是依托集成體系結(jié)構(gòu)建立的解決方案級體系結(jié)構(gòu)框架。
2. 框架的結(jié)構(gòu)視角
DoDAF的視角用于描述適應(yīng)決策角度的框架體系結(jié)構(gòu)構(gòu)成。在DoDAF 2.0版的8個視角中，全景視角繼承全景視圖，作戰(zhàn)視角繼承作戰(zhàn)視圖，系統(tǒng)視角、服務(wù)視角繼承系統(tǒng)及服務(wù)視圖，標(biāo)準(zhǔn)視角繼承技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)視圖，數(shù)據(jù)和信息視角繼承作戰(zhàn)視圖、系統(tǒng)及服務(wù)視圖，增加能力視角和計劃視角。在實際應(yīng)用中，視角可以根據(jù)實際需要靈活增減。
全景視角用于描述背景、目標(biāo)、范圍，以及與所有視角相關(guān)的體系結(jié)構(gòu)背景方面的頂層信息。項目視角用于描述能力需求與正在實施中的不同項目之間的關(guān)系，以及能力要求和作戰(zhàn)要求、系統(tǒng)工程過程、系統(tǒng)設(shè)計和服務(wù)設(shè)計之間的依賴關(guān)系，其內(nèi)容依賴于能力需求和采辦系統(tǒng)。能力視角用于描述能力要素、交付時間以及部署后的能力。作戰(zhàn)視角用于描述支持作戰(zhàn)能力的作戰(zhàn)想定、過程、活動和需求。服務(wù)視角用于描述性能、活動、服務(wù)及其交換規(guī)則，提供用于闡述執(zhí)行者、活動、服務(wù)和他們之間交換的多種解決方案的設(shè)計，提供或支持作戰(zhàn)功能與能力功能的若干解決方案的設(shè)計。系統(tǒng)視角用于描述系統(tǒng)組成、系統(tǒng)間連接關(guān)系及其背景和規(guī)則，是現(xiàn)有系統(tǒng)支持下的一種解決方案，闡述提供或支持作戰(zhàn)功能和能力功能的系統(tǒng)、系統(tǒng)組合、互聯(lián)性和背景信息。數(shù)據(jù)和信息視角用于闡述體系結(jié)構(gòu)中有關(guān)能力和作戰(zhàn)需求、系統(tǒng)工程過程、系統(tǒng)和服務(wù)等方面的數(shù)據(jù)關(guān)系和排列結(jié)構(gòu)。標(biāo)準(zhǔn)視角用于描述可應(yīng)用到體系結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)指南和發(fā)展預(yù)測，闡述適用于作戰(zhàn)、業(yè)務(wù)、技術(shù)和工業(yè)的政策、標(biāo)準(zhǔn)、指南、約束和預(yù)測，這些都用于能力要求和作戰(zhàn)要求、系統(tǒng)工程過程以及系統(tǒng)與服務(wù)。
?。ǘ?基于DoDAF的政府采購需求體系結(jié)構(gòu)框架
借鑒基于能力評估、面向服務(wù)和以數(shù)據(jù)為中心思想的DoDAF，建立政府采購需求體系結(jié)構(gòu)框架（Government Procurement Demand Architecture Framework）作為企業(yè)級體系結(jié)構(gòu)框架（采用聯(lián)盟體系結(jié)構(gòu)），包含解決方案級體系結(jié)構(gòu)框架（采用集成體系結(jié)構(gòu)）。政府采購需求體系結(jié)構(gòu)框架試圖為采購人進行需求表述提供結(jié)構(gòu)、關(guān)系和規(guī)則方面的支持。體系關(guān)系描述方面根據(jù)不同項目類型和層次，增減體系產(chǎn)品（或模型）。簡單貨物（或服務(wù)）采購屬于項目管理者層次，不涉及數(shù)據(jù)、支持產(chǎn)品（模型），僅涉及基本產(chǎn)品（模型）。集成采購屬于架構(gòu)師層次，涉及數(shù)據(jù)和模型概念邏輯層次，但不涉及元數(shù)據(jù)。體系采購研發(fā)屬于開發(fā)者層次，涉及元數(shù)據(jù)物理交換規(guī)范。具體項目采用的需求視角、關(guān)系模型、數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，可以參照推薦的體系結(jié)構(gòu)填寫，也可以根據(jù)業(yè)務(wù)需要自行確定。政府采購需求體系結(jié)構(gòu)框架也試圖在支持項目采購需求表述的同時，為項目需求生成、規(guī)劃和采購執(zhí)行提供程序表述支持，為項目執(zhí)行特別是研發(fā)類項目執(zhí)行提供全生命周期的規(guī)范性支撐。
1. 需求生成思路的確定
黨的十九大報告指出，“構(gòu)建一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力”。按照國家的戰(zhàn)略部署，各行各業(yè)都在明確頂層設(shè)計和基本制度。因此，借鑒DoDAF基于能力的構(gòu)建思路，以“能力需求”部分為需求引領(lǐng)，以“業(yè)務(wù)需求”“服務(wù)需求”“系統(tǒng)需求”落實需求解決方案，按照規(guī)劃要求查找差距，能力需求的思路自上而下，從體系角度通過對戰(zhàn)略規(guī)劃、高層運行概念、需求分解、統(tǒng)籌安排、解決方案多因素協(xié)調(diào)照顧未來發(fā)展。特點是基于頂層設(shè)計，頂層決定性強，整體關(guān)聯(lián)性緊密，實際操作集成性強，在實踐中所有項目都采用這種表述，特別是對于跨行業(yè)、跨部門、新建、研發(fā)類項目可實現(xiàn)體系更清晰的表述。同時，又需要按照提出問題、分析建模、解決方案的思路，通過對具體問題、基層運行概念、需求分析整合解決方案，解決具體問題。特點是基于具體問題，頂層決定性偏弱，整體關(guān)聯(lián)性松散，實際可操作性和針對性強，在實踐中可根據(jù)項目特點靈活增減需求生成部分的產(chǎn)品（或模型），解決既有實踐成果集成和發(fā)展的表述結(jié)構(gòu)問題。
2. 數(shù)據(jù)中心思想的體現(xiàn)
參照美國國防部體系結(jié)構(gòu)元模型（Department of Defense Architecture Framework Meta Modal，以下簡稱DM2），在數(shù)據(jù)構(gòu)成層面，與其他部分的描述模型大多從某個特定領(lǐng)域元模型提取信息不同［提供行業(yè)元數(shù)據(jù)定義，如國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南（業(yè)務(wù)規(guī)范）定義的元數(shù)據(jù)］，“數(shù)據(jù)規(guī)范”部分的描述模型包含從所有元數(shù)據(jù)組中提取出來的信息，并通過有效組織支持需求論證和工程實現(xiàn)，這是落實以數(shù)據(jù)為中心思想，實現(xiàn)體系結(jié)構(gòu)化、信息可度量的基礎(chǔ)。
3. 項目規(guī)劃程序的體現(xiàn)
“項目管理”部分包括三個模型，即項目概述、項目規(guī)劃、能力映射。其中，項目概述模型提供項目背景、目標(biāo)、內(nèi)容、范圍、類型描述。項目規(guī)劃模型提供項目預(yù)算規(guī)劃、組合管理、需求生成和采購實施程序，用于支持項目立項估算、科研、初步設(shè)計概算和采購預(yù)算規(guī)劃流程，通盤考慮項目之間的關(guān)系，采購和規(guī)劃介入需求生成過程時機。能力映射模型提供項目規(guī)劃模型和能力需求模型之間特定要素如何實現(xiàn)能力和可能需要的接口，用于支持需求生成過程和采購履約過程。
4. 采購標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的構(gòu)成
“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”部分涉及四個模型，即政府采購需求體系結(jié)構(gòu)模型、政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)體系模型、政府采購需求管理知識體系模型和標(biāo)準(zhǔn)涉及未來發(fā)展模型。其中，政府采購需求體系結(jié)構(gòu)模型提供需求體系結(jié)構(gòu)參照，以及服務(wù)需求、系統(tǒng)需求、數(shù)據(jù)需求等解決方案要素的更新和參照標(biāo)準(zhǔn)。政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)體系模型提供需求解決方案政策、商務(wù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)參照，特別是技術(shù)參數(shù)分檔建議。政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)體系涉及三方面內(nèi)容：一是政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，包括行業(yè)準(zhǔn)入、政策扶持和強制、優(yōu)先采購等相應(yīng)法律法規(guī)；二是業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，包括行業(yè)的運行管理規(guī)定、業(yè)務(wù)規(guī)則和相關(guān)文本格式規(guī)范；三是采購需求標(biāo)準(zhǔn)，是指通過對政府采購標(biāo)的特征描述，為獲得最佳秩序提出的相應(yīng)規(guī)范。政府采購需求管理知識體系模型提供政府采購需求框架形成從立項、科研、初步設(shè)計到采購執(zhí)行、履約監(jiān)管全周期項目管理支撐，提供采購需求文件形成特別是解決方案核心參數(shù)產(chǎn)生過程控制。
5. 政府采購程序的體現(xiàn)
“采購實施”部分涉及三個模型，即采購程序模型、實施方案模型、履約監(jiān)管模型。其中，采購程序模型為項目采購過程提供支持，包括確定采購方式、測試方案、評價辦法、采購合同，還為采購過程和商務(wù)需求提供表述，即與采購人交互的各種需求（包括預(yù)算、限價、付款方式、資質(zhì)要求、勘察、聯(lián)系人、履約保證金等）。實施方案模型為項目實施過程提供支持，包括在時間進度下的工作流程、項目變更、多計劃隸屬管理。履約監(jiān)管模型為項目履約過程提供支持，包括履約時間、履約地點、履約監(jiān)管模式。采用項目管理范圍、進度、成本績效三大基線對項目進行履約監(jiān)管。（未完待續(xù)）
?。ㄗ髡邌挝唬褐醒雵覚C關(guān)政府采購中心）
來源：中國政府采購報
