■ 宋軍
日前，財(cái)政部等三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展2023年政府采購(gòu)領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項(xiàng)整治工作的通知》。其中，在代理機(jī)構(gòu)方面，整治內(nèi)容包括了代理機(jī)構(gòu)違規(guī)收費(fèi)、逾期不退還保證金等問(wèn)題。采購(gòu)人如何規(guī)避這些代理機(jī)構(gòu)擇優(yōu)選擇呢？由此，筆者想就代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)談?wù)勛约旱目捶ā?/p>
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱政府采購(gòu)法）第十九條規(guī)定：“采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)?！睂?duì)于“有權(quán)自行選擇”，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》并沒(méi)有進(jìn)行明確和規(guī)范。為此，《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十二規(guī)定：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、代理機(jī)構(gòu)專業(yè)領(lǐng)域和綜合信用評(píng)價(jià)結(jié)果，從名錄中自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)?！?/p>
“擇優(yōu)選擇”應(yīng)如何落實(shí)？
在財(cái)政部出臺(tái)的相關(guān)文件中，針對(duì)代理機(jī)構(gòu)管理模式的改革，筆者的理解主要有三個(gè)方面：一是代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。即按照“科學(xué)定位、突出特色、強(qiáng)化服務(wù)”的原則確定重點(diǎn)代理領(lǐng)域，不斷細(xì)化代理的專業(yè)化水平，走差異化發(fā)展道路。二是逐步推行信用評(píng)價(jià)管理。即財(cái)政部制定政府采購(gòu)信用管理相關(guān)辦法，明確政府采購(gòu)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)和相關(guān)評(píng)價(jià)方法及標(biāo)準(zhǔn)。三是實(shí)行專業(yè)能力評(píng)價(jià)。即推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)制定代理機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范和統(tǒng)一的專業(yè)能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展專業(yè)能力評(píng)價(jià)，提升代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家的專業(yè)化服務(wù)水平。
綜上所述，筆者認(rèn)為，應(yīng)全面落實(shí)實(shí)施意見(jiàn)，建立科學(xué)、完善的代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系，讓采購(gòu)人可以“擇優(yōu)選擇”代理機(jī)構(gòu)。
制定出臺(tái)信用評(píng)價(jià)管理辦法
規(guī)范信用評(píng)價(jià)工作，應(yīng)制定出臺(tái)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理辦法。
代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)工作涉及代理機(jī)構(gòu)的利益，甚至關(guān)系“生死存亡”。筆者認(rèn)為，信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)應(yīng)遵循幾個(gè)原則：一是 “公開(kāi)、公平、公正”原則。代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)是一種管理模式，目的是為了規(guī)范代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，為采購(gòu)人選擇代理機(jī)構(gòu)提供一定依據(jù)。二是寬嚴(yán)相濟(jì)的原則。在信用評(píng)價(jià)過(guò)程中，雖然是信用信息的收集、記載、匯總工作，但實(shí)質(zhì)上卻關(guān)系行業(yè)的發(fā)展和企業(yè)的“生死”。因此，信用評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，對(duì)待原則性問(wèn)題或違反法律法規(guī)的問(wèn)題，必須嚴(yán)肅處理，非原則性問(wèn)題靈活處理。三是主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合。評(píng)價(jià)行為一般多為主觀評(píng)判，在代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)中，應(yīng)更多地考慮客觀評(píng)價(jià)，將主觀評(píng)價(jià)和客觀評(píng)價(jià)合理搭配，使評(píng)價(jià)體系更加科學(xué)，評(píng)價(jià)結(jié)果更有說(shuō)服力。
另外，筆者認(rèn)為，可探索將代理機(jī)構(gòu)中國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)與民營(yíng)（私）企業(yè)分開(kāi)進(jìn)行信用評(píng)價(jià)。在綜合實(shí)力等方面，具有國(guó)有企業(yè)背景的代理機(jī)構(gòu)比民營(yíng)（私）企業(yè)要占優(yōu)勢(shì)，如果一同評(píng)價(jià)，最終結(jié)果是非特殊情況下，大型的代理機(jī)構(gòu)信用排名大概率靠前，小型代理機(jī)構(gòu)則相對(duì)靠后，不利于采購(gòu)代理市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。
在信用評(píng)價(jià)時(shí)間方面，由于信用評(píng)價(jià)信息的延遲性，信用評(píng)價(jià)頻率不可太密集，對(duì)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)的時(shí)間建議以半年為一個(gè)周期，這與對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查規(guī)定保持一致，也便于采購(gòu)人擇優(yōu)選擇，還有利于相關(guān)監(jiān)督部門監(jiān)督檢查。
對(duì)于信用評(píng)價(jià)結(jié)果，在公開(kāi)之前，是一個(gè)監(jiān)督管理部門與代理機(jī)構(gòu)“博弈”的過(guò)程，代理機(jī)構(gòu)必然會(huì)維護(hù)自己的權(quán)益，因此，需要有一個(gè)澄清方式以及反映訴求的渠道等。
信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定依據(jù)
關(guān)于代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的依據(jù)，筆者認(rèn)為，在目前情形下，依據(jù)有三個(gè)。
一是《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》。對(duì)于代理機(jī)構(gòu)設(shè)立的條件，政府采購(gòu)法第六十條規(guī)定：“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。”對(duì)于社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十一條規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；建立完善的政府采購(gòu)內(nèi)部監(jiān)督管理制度；擁有不少于5名熟悉政府采購(gòu)法律法規(guī)、具備編制采購(gòu)文件和組織采購(gòu)活動(dòng)等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員；具備獨(dú)立辦公場(chǎng)所和代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)所必需的辦公條件；在自有場(chǎng)所組織評(píng)審工作的，應(yīng)當(dāng)具備必要的評(píng)審場(chǎng)地和錄音錄像等監(jiān)控設(shè)備設(shè)施并符合省級(jí)人民政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
二是政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例。我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)并未對(duì)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容作出明確規(guī)定。政府采購(gòu)法第五十九條規(guī)定：“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查?！闭少?gòu)監(jiān)管部門既然要實(shí)施監(jiān)督檢查，必然是以對(duì)代理機(jī)構(gòu)的法定要求作為依據(jù)，所以，信用評(píng)價(jià)體系中標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)參考有關(guān)規(guī)定。政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例規(guī)定的監(jiān)督檢查主要內(nèi)容為：有關(guān)政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況；政府采購(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等。
三是代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。在委托范圍內(nèi)，采購(gòu)人的職責(zé)就是代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。只要采購(gòu)人委托給代理機(jī)構(gòu)，并簽訂了委托代理協(xié)議，那么代理機(jī)構(gòu)就應(yīng)該履行采購(gòu)人的職責(zé)。依據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)，歸納起來(lái)主要有：按《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的要求編制政府采購(gòu)預(yù)算并按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，講究績(jī)效；落實(shí)政府采購(gòu)的政策功能；確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃；公開(kāi)、公平、公正地對(duì)待供應(yīng)商；依法處理質(zhì)疑和配合做好投訴等事宜；合同的簽訂、履行與驗(yàn)收、支付等事宜；政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)；政府采購(gòu)檔案的管理；政府采購(gòu)法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)等。
信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容定置
筆者了解到，目前有些地方探索的“記分式”“考核式”管理模式，只是考慮要求代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)該怎么做，而不是引導(dǎo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何做。代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)，關(guān)鍵在評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定是否科學(xué)、評(píng)價(jià)內(nèi)容設(shè)置覆蓋是否全面、權(quán)重要素設(shè)計(jì)是否合理等。
筆者認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)總的有兩個(gè)部分，硬、軟件情況和執(zhí)行操作情況?！墩少?gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十一條規(guī)定的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)設(shè)立的基本條件，既包括了硬件要求，也包括了軟件要求。其中硬件要求有三個(gè)：一是獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；二是不少于5名熟悉政府采購(gòu)法律法規(guī)、具備編制采購(gòu)文件和組織采購(gòu)活動(dòng)等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員；三是辦公場(chǎng)所、監(jiān)視設(shè)備等的基本要求。軟件實(shí)力為制度建設(shè)，包括政府采購(gòu)制度、內(nèi)控機(jī)制和企業(yè)管理制度等。
有了高素質(zhì)的人才隊(duì)伍和全方位的管理制度，這只是做好代理機(jī)構(gòu)的基本前提。從政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例到《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查內(nèi)容來(lái)看，其信用評(píng)價(jià)內(nèi)容還必須包括但不限于如下幾個(gè)方面：代理機(jī)構(gòu)名錄信息的真實(shí)性；有關(guān)政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，包括政府采購(gòu)政策功能的落實(shí)；采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況，有些采購(gòu)方式的采購(gòu)程序既不能缺少，也不可顛倒；內(nèi)部監(jiān)督管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況以及政府采購(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能情況，包括采購(gòu)文件編制水平、與發(fā)售、評(píng)審組織、信息公告發(fā)布、評(píng)審專家抽取及評(píng)價(jià)、員工再教育培訓(xùn)等情況；政府采購(gòu)回避執(zhí)行情況；詢問(wèn)、質(zhì)疑答復(fù)情況和配合投訴等處理情況；檔案管理情況；其他政府采購(gòu)從業(yè)情況等。
信用評(píng)價(jià)應(yīng)注意事項(xiàng)
代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，關(guān)系到政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)范與統(tǒng)一，因此應(yīng)注意如下事項(xiàng)。
一是關(guān)于信用評(píng)價(jià)中的“權(quán)重”設(shè)定問(wèn)題。
一般情況下，其信用評(píng)價(jià)影響較大的事項(xiàng)和內(nèi)容，其權(quán)重設(shè)定分值高些、多些。筆者認(rèn)為，有這三個(gè)方面的內(nèi)容其權(quán)重可以相對(duì)高些。
——法律法規(guī)規(guī)定的嚴(yán)令禁止的事項(xiàng)。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，有些是法律法規(guī)規(guī)定嚴(yán)令禁止的事項(xiàng)或負(fù)面清單上明令禁止的事項(xiàng)，因此，其權(quán)重應(yīng)相對(duì)高些。如以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇等。
——相關(guān)硬性指標(biāo)和條件。在政府采購(gòu)法規(guī)中，對(duì)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的硬性指標(biāo)要求和條件其實(shí)不多，而這些硬性指標(biāo)是開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)的基本要求，否則不能開(kāi)展政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，所以，這些硬性指標(biāo)和條件其權(quán)重要高些。
——客觀評(píng)價(jià)的分值。在代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)中，主要是通過(guò)主觀評(píng)價(jià)和客觀評(píng)價(jià)來(lái)進(jìn)行。主觀評(píng)價(jià)可能因評(píng)價(jià)者的綜合素質(zhì)而得出不同的判斷，分別給出好、中、差三種不同的評(píng)價(jià)，而影響主觀評(píng)價(jià)結(jié)論的因素較多?？陀^評(píng)價(jià)在于有與沒(méi)有、好與差之間。它不受評(píng)價(jià)者其他因素的影響，它是客觀存在的事實(shí)。因此，對(duì)于需要通過(guò)主觀評(píng)價(jià)的內(nèi)容，其權(quán)重相對(duì)要低些，客觀評(píng)價(jià)的權(quán)重相對(duì)要高些。
二是注重與政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合。
代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，要注重與政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，綜合考慮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。
三是處理好規(guī)范市場(chǎng)和鼓勵(lì)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。
推行代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理工作，其目的是為了規(guī)范采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的代理行為，在制定代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理辦法和信用評(píng)價(jià)體系時(shí)，要充分考慮中小型代理機(jī)構(gòu)的利益，防止壟斷市場(chǎng)的形成。既要考慮規(guī)范市場(chǎng)，又要考慮代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，還要考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分性。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
