本文以國家發(fā)展改革委等13部委聯(lián)合印發(fā)關(guān)于完善投標(biāo)擔(dān)保制度相關(guān)文件為契機(jī)，梳理了投標(biāo)保函保單的歷史淵源，分析了投標(biāo)保函保單的基本功能，比較了投標(biāo)保函保單與傳統(tǒng)現(xiàn)金投標(biāo)保證金之間的功能異同，對信用信息能否替代投標(biāo)保證金問題進(jìn)行了延伸思考。
一、投標(biāo)保函保單的淵源
所謂投標(biāo)保函保單，是招標(biāo)投標(biāo)實務(wù)界對金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險機(jī)構(gòu)為投標(biāo)人開具的用于投標(biāo)擔(dān)保的保函和保險單的約定俗成的連體簡稱。投標(biāo)保函保單作為招標(biāo)投標(biāo)實踐中可供選擇的投標(biāo)擔(dān)保升級方式，對于傳統(tǒng)現(xiàn)金方式投標(biāo)保證金具有替代性，兩者都是目前存在著的招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保方式。由于投標(biāo)擔(dān)保的對象不是僅限于工程建設(shè)項目，因而投標(biāo)擔(dān)保并非完全從屬于工程擔(dān)保范疇，但兩者在招標(biāo)投標(biāo)制度變遷過程中總是較為緊密地糾纏在一起并相互影響。
第一，工程擔(dān)保和投標(biāo)擔(dān)保是由來已久的國際慣例。一般認(rèn)為，美國是工程擔(dān)保的發(fā)源地。1894年，美國通過第一部工程擔(dān)保法案《赫德法案》，該法案規(guī)定所有公共工程必須事先取得工程擔(dān)保。工程擔(dān)保主要依靠信用手段來增強(qiáng)項目管理中各個主體之間的責(zé)任關(guān)系，據(jù)此有效轉(zhuǎn)移工程違約風(fēng)險，以保障工程建設(shè)能夠順利完成。美國工程擔(dān)保制度的有效運行，引起許多國家先后進(jìn)行效仿并在法律法規(guī)上作出了工程擔(dān)保規(guī)定。工程擔(dān)保也逐漸衍生出投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、分包擔(dān)保和完工擔(dān)保等很多種擔(dān)保種類。
第二，我國自改革開放以來一直在努力推行工程擔(dān)保和投標(biāo)保函制度。為幫助建筑企業(yè)“走出去”并適應(yīng)國際化的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)環(huán)境，2005年10月，原建設(shè)部建筑市場管理司印發(fā)《關(guān)于選擇深圳、廈門等市作為推行工程擔(dān)保試點城市的意見》（建市招函〔2005〕73號，以下簡稱《意見》）?！兑庖姟反_定深圳、廈門、青島、成都、杭州、常州等六市作為推行工程擔(dān)保試點城市。2019年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委等6部委印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實行工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見》（建市〔2019〕68號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》提出，要通過加快推進(jìn)實施工程擔(dān)保制度，推進(jìn)建筑業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)經(jīng)營主體活力，創(chuàng)新建筑市場監(jiān)管方式，適應(yīng)建筑業(yè)“走出去”發(fā)展需求。加快分類推行投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、工程質(zhì)量保證擔(dān)保和農(nóng)民工工資支付擔(dān)保。明確要求推行工程保函替代保證金，大力推行投標(biāo)擔(dān)保。對于投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)撤銷投標(biāo)文件、中標(biāo)后在規(guī)定期限內(nèi)不簽訂合同或未在規(guī)定的期限內(nèi)提交履約擔(dān)保等行為，鼓勵將其納入投標(biāo)保函的保證范圍進(jìn)行索賠。招標(biāo)人到期不按規(guī)定退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息或投標(biāo)保函的，也要作為不良行為記入信用記錄。
第三，投標(biāo)保證金和投標(biāo)保函保單發(fā)揮著一定的投標(biāo)擔(dān)保作用。投標(biāo)保證金是指投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求向招標(biāo)人出具的，以一定金額表示的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保。其實質(zhì)是為了避免因投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)隨意撤回、撤銷投標(biāo)或中標(biāo)后不能提交履約保證金和簽署合同等行為而給招標(biāo)人造成損失。投標(biāo)保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票。《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第26條第2款規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的境內(nèi)投標(biāo)單位，以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標(biāo)保證金應(yīng)從其基本賬戶轉(zhuǎn)出?！?/p>
我國的投標(biāo)保證金實際操作最早究竟出現(xiàn)在何時？有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在我國作為一種經(jīng)濟(jì)活動的招標(biāo)投標(biāo)歷史很長，投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的歷史大概與招標(biāo)投標(biāo)的歷史一樣久遠(yuǎn)。改革開放以后，在國家層面對投標(biāo)保證金的規(guī)定和做法有據(jù)可查。1996年11月，原國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會頒布《機(jī)電設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，該辦法第17條規(guī)定，投標(biāo)方履行“交納投標(biāo)保證金”義務(wù)。在2019年6月以前的招標(biāo)投標(biāo)實際工作中，投標(biāo)人一般以現(xiàn)金或現(xiàn)金支票形式提交投標(biāo)保證金；在實行電子化招標(biāo)投標(biāo)（電子化公共資源交易平臺）的省市，投標(biāo)人一般以某種保密方式經(jīng)由電子銀行提交保證金，這在本質(zhì)上依然屬于現(xiàn)金方式的投標(biāo)保證金。
投標(biāo)保函保單部分地代替投標(biāo)保證金，則集中出現(xiàn)在2019年6月《指導(dǎo)意見》出臺之后。所謂的公共資源交易“金融服務(wù)”平臺和電子投標(biāo)保函保單也同步出現(xiàn)。有人還對工程領(lǐng)域電子投標(biāo)保函的運行模式進(jìn)行了研究，總結(jié)了電子投標(biāo)保函運行的專線直連、自建標(biāo)準(zhǔn)接口及第三方獨立平臺等三種模式。
二、投標(biāo)保函保單的功能
招標(biāo)投標(biāo)作為一項經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)形成了一整套制度。從組織主體角度來看，招標(biāo)投標(biāo)制度的基本要素包含了招標(biāo)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)專家、平臺運行服務(wù)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。從組織主體以外的角度來看，基本要素還包括交易平臺、交易場所、交易對象、交易規(guī)則、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和投標(biāo)保證金或投標(biāo)保單保函等。綜合起來看，投標(biāo)保函保單的正向功能有以下幾個方面。
第一，對于投標(biāo)人的功能。在招標(biāo)人和投標(biāo)人相互之間的交易對手關(guān)系中，具體到一個交易對象（通常就是指項目）時，往往是一個招標(biāo)人對著多個投標(biāo)人。投標(biāo)保函保單涉及全部投標(biāo)人，因此對于投標(biāo)人的功能具有廣泛性。歸納起來，投標(biāo)保函保單對于投標(biāo)人至少有以下功能——①減少投標(biāo)人資金占用量；②降低投標(biāo)交易成本；③提高投標(biāo)并發(fā)能力（同時多方投標(biāo)）；④提高具有資格參與多個項目的投標(biāo)機(jī)會和中標(biāo)機(jī)會。
第二，對于招標(biāo)人的功能。《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》明確規(guī)定招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中明確要不要投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金或投標(biāo)保函保單，招標(biāo)人是投標(biāo)保函保單或投標(biāo)保證金的主張方。從這個層面上來看，投標(biāo)保函保單（或投標(biāo)保證金）對于招標(biāo)人的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，相應(yīng)的功能主要包括——①在投標(biāo)人違約后得到保證金等額補償；②消除招標(biāo)人設(shè)置招標(biāo)隱性壁壘嫌疑；③降低招標(biāo)人依托投標(biāo)保證金或投標(biāo)保函保單設(shè)置決定權(quán)而進(jìn)行權(quán)力尋租的廉政風(fēng)險。
第三，對于交易平臺運行服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能。一般來說，各級各地公共資源交易中心是交易平臺的主要運行服務(wù)機(jī)構(gòu)。投標(biāo)保函保單通常是一份份電子文檔，具有與投標(biāo)保證金等同的賠償招標(biāo)人的能力，但財務(wù)人員單方卻很難將其“變現(xiàn)”，這與投標(biāo)保證金在專戶內(nèi)有可能被挪用甚至被貪污的特點截然不同。投標(biāo)保函保單對于交易中心的功能主要集中在兩個方面——①減輕投標(biāo)保證金清退工作負(fù)擔(dān)；②降低負(fù)責(zé)收退投標(biāo)保函保單財務(wù)人員的廉政風(fēng)險。
第四，對于評標(biāo)專家的功能。評標(biāo)專家評標(biāo)時，面對的主要是來自多個投標(biāo)人的多份投標(biāo)文件。與投標(biāo)文件一并提交的投標(biāo)保函保單一般都由擔(dān)保人固定了格式和內(nèi)容，評標(biāo)專家對投標(biāo)保函保單僅需作出有和無的簡單判斷，投標(biāo)保函保單的功能主要包括——①減少投標(biāo)文件基礎(chǔ)數(shù)據(jù)量；②提高評標(biāo)專家清標(biāo)效率。
第五，對于監(jiān)管部門的功能。從機(jī)構(gòu)設(shè)置慣例來看，負(fù)責(zé)招標(biāo)投標(biāo)等公共資源交易綜合監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置往往人數(shù)較少，這與每天乃至每年的實際交易項目數(shù)量和投標(biāo)人數(shù)量形成鮮明的反差，所以投標(biāo)保函保單對于監(jiān)管部門的功能是顯而易見的——①投標(biāo)保函保單使得監(jiān)管內(nèi)容顆粒度變大而降低監(jiān)管工作強(qiáng)度；②降低處理交易對手法律糾紛的復(fù)雜性。
三、投標(biāo)保函保單與投標(biāo)保證金的功能比較
投標(biāo)保函保單作為招標(biāo)投標(biāo)制度的一項要素，對于投標(biāo)保證金具有升級意義的替代性，就必然具有不同于投標(biāo)保證金的某些新功能。投標(biāo)保證金和投標(biāo)保函保單兩種不同的交易擔(dān)保方式各有利弊。但從總體上看，投標(biāo)保函保單的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于投標(biāo)保證金（見表1）。
四、延伸思考
在招標(biāo)投標(biāo)理論界和實務(wù)界通?？梢月牭疥P(guān)于用信用信息代替保證金的一些提法，本文就這一問題簡要談?wù)勛约旱目捶ā?/p>
首先，工程擔(dān)保乃至投標(biāo)擔(dān)保具有基于市場力量的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。無論是國外還是國內(nèi)的工程擔(dān)保實踐都表明，工程擔(dān)保是一種來自市場力量的第三方擔(dān)保，其制度變遷的方向偏頗和周期長短都與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度、市場成熟度和法制建設(shè)狀況緊密相關(guān)。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、市場成熟度越高、法制建設(shè)狀況越好，工程擔(dān)保甚至投標(biāo)擔(dān)保的擔(dān)保主體的總體力量就越大、風(fēng)險承受能力就越強(qiáng)。工程擔(dān)保乃至投標(biāo)擔(dān)保的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，因而具有較強(qiáng)的生命力。
其次，信用信息介入招標(biāo)投標(biāo)活動時具有基于數(shù)據(jù)資源和算法的風(fēng)險預(yù)警能力。通俗地講，信用信息是基于經(jīng)營主體有無既往“黑歷史”和“不良行為”的一種負(fù)面定量畫像，其“畫全率”和“畫準(zhǔn)率”并不能完全做到百分之百。在一對一情況下（比如某銀行準(zhǔn)備放貸給某企業(yè)或個人），信用信息就具有很強(qiáng)的風(fēng)險決策輔助能力。但在一對多情況下（比如某個招標(biāo)人就某招標(biāo)項目面對多個潛在投標(biāo)人），相關(guān)信用信息對多個潛在投標(biāo)人的負(fù)面定量畫像就極有可能存在不公平的情形。盡管如此，信用信息在招標(biāo)投標(biāo)活動中基于數(shù)據(jù)資源和算法的風(fēng)險預(yù)警能力并不能予以抹殺。
最后，信用信息尚不宜完全取代投標(biāo)保證金或投標(biāo)保函保單而成為投標(biāo)擔(dān)保要件。這是由信用信息對于多個潛在投標(biāo)人共同參與某項目投標(biāo)時可能存在的不公平性以及信用信息不具有對招標(biāo)人的補償功能而決定的。信用信息可以讓投標(biāo)人“丟分”，而不宜讓投標(biāo)人尤其是中小微企業(yè)投標(biāo)人失去投標(biāo)和中標(biāo)機(jī)會。如果讓信用信息完全取代投標(biāo)保證金或投標(biāo)保函保單而成為投標(biāo)擔(dān)保要件，或有因此產(chǎn)生新的招標(biāo)投標(biāo)隱性壁壘之嫌。
作者：吳劍明 董曉蘭 吳 雪
作者單位：昆明市公共資源交易中心
來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第7期
