■ 蔡郁文
在政府采購及科學(xué)基金全面深化改革的背景下，國家自然科學(xué)基金委員會（以下簡稱自然科學(xué)基金委）政府采購金額從2003年的不足400萬元增加到了2022年的近1億元，采購規(guī)模增長了幾十倍。筆者認(rèn)為，有必要對自然科學(xué)基金委政府采購管理實(shí)踐“回頭看”，從制度政策、工作落實(shí)、執(zhí)行效率、服務(wù)評價等方面進(jìn)行深度剖析，就如何提高政府采購效能、應(yīng)對管理實(shí)踐挑戰(zhàn)、提升資源供給質(zhì)量等進(jìn)行思考，為構(gòu)建適應(yīng)科學(xué)基金發(fā)展需要的政府采購體系提供參考。
自然科學(xué)基金委政府采購工作情況
自然科學(xué)基金委通過資助計劃、項(xiàng)目設(shè)置和評審、立項(xiàng)、監(jiān)督等組織實(shí)施工作，依法管理國家自然科學(xué)基金，不斷推進(jìn)科學(xué)基金深化改革，從而發(fā)揮科學(xué)基金在國家創(chuàng)新體系中的基礎(chǔ)引領(lǐng)作用。自2003年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）正式實(shí)施以來，自然科學(xué)基金委便將政府采購作為其服務(wù)科學(xué)基金管理和改革的核心保障要素之一，堅(jiān)持走“行為規(guī)范、執(zhí)行高效、公開透明、服務(wù)科學(xué)”的采購改革之路。
2003年至2021年，自然科學(xué)基金委政府采購經(jīng)歷了規(guī)范、調(diào)整和改革三個階段，并在不同階段呈現(xiàn)出不同的特征。
規(guī)范階段處于政府采購實(shí)施初期，總體采購規(guī)模金額較低，變化幅度相對較為平穩(wěn)。由于處于對政策的理解消化期，中心工作在于構(gòu)建自然科學(xué)基金委政府采購體系，因此，使得貨物、服務(wù)和工程采購相對呈現(xiàn)出不規(guī)則的分布規(guī)律。其中，2007年主要涉及自然科學(xué)基金委評審業(yè)務(wù)樓的建設(shè)，工程采購總體規(guī)模較大，達(dá)到4500萬元，之后該類采購基本維持在小規(guī)模水平。
在2013年進(jìn)入調(diào)整階段后，隨著國家對基礎(chǔ)科學(xué)研究重視程度的不斷提升，自然科學(xué)基金項(xiàng)目總體投資規(guī)模不斷增加，其政府采購總體規(guī)模也在不斷增長。其中，2011年自然科學(xué)基金委政府采購經(jīng)費(fèi)為744萬元，2013年為1534萬元，2017年達(dá)到3707萬元。該階段沒有大的工程項(xiàng)目立項(xiàng)，主要開支是房屋修繕等，因此，工程采購基本維持在較小規(guī)模。
而隨著保障科學(xué)基金管理業(yè)務(wù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的信息系統(tǒng)建設(shè)、會議服務(wù)等服務(wù)類項(xiàng)目的持續(xù)增加，自然科學(xué)基金委服務(wù)采購呈現(xiàn)大幅度增長趨勢，2013年為585萬元，而2017年達(dá)到了3213萬元，增長幅度達(dá)112%。
特別是在2018年進(jìn)入改革階段后，該類采購增長趨勢更加明顯。2021年，自然科學(xué)基金委服務(wù)采購金額為7618萬元，相較于2013年增幅達(dá)150%，而該階段貨物和工程采購基本保持在穩(wěn)定規(guī)模，這表明自然科學(xué)基金委政府采購逐漸向服務(wù)采購轉(zhuǎn)型，以更好地服務(wù)于科學(xué)基金管理和改革中心工作。
數(shù)據(jù)顯示，自然科學(xué)基金委服務(wù)采購項(xiàng)目主要包括信息技術(shù)服務(wù)和會議服務(wù)兩大類，也是增長幅度最為迅速的兩類。在進(jìn)入改革階段后，自然科學(xué)基金委信息技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目增幅最大，2014年該類項(xiàng)目采購金額為671萬元，2021高達(dá)3091萬元，平均年增長幅度為51%。
通過對近兩年信息技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，除常規(guī)服務(wù)項(xiàng)目外，自然科學(xué)基金委增加的信息技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目主要包括以下兩種類型：一是科學(xué)基金評審業(yè)務(wù)板塊，包括人工智能輔助指派系統(tǒng)、會議評審系統(tǒng)與相似性檢查系統(tǒng)等；二是科學(xué)基金行政管理板塊，包括財務(wù)系統(tǒng)升級建設(shè)、檔案數(shù)字化服務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)等。這些都表明了自改革階段以來，自然科學(xué)基金委特別重視提升行政運(yùn)轉(zhuǎn)能力和信息化建設(shè)程度，為構(gòu)建“理念先進(jìn)、制度規(guī)范、公正高效”的新時代科學(xué)基金治理體系保駕護(hù)航。
從調(diào)整階段到改革階段，隨著項(xiàng)目規(guī)模的不斷擴(kuò)大，自然科學(xué)基金委會議服務(wù)類項(xiàng)目規(guī)模也隨之保持穩(wěn)步增長。其中，2016年由于整體壓縮預(yù)算，使得自然科學(xué)基金會議服務(wù)采購金額縮減至1114萬元，同比減少20.9%。進(jìn)入改革期以來，受國內(nèi)外新冠疫情影響，2020年該類采購額降至1728萬元。而隨著疫情好轉(zhuǎn)，該類采購額恢復(fù)增長，2021年達(dá)2134萬元。
隨著國家層面政府采購方式的變革，自然科學(xué)基金委政府采購方式也經(jīng)歷了規(guī)范、調(diào)整和改革三個階段的發(fā)展演變，表現(xiàn)出從單一性、粗放式向多元化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變的趨勢和特點(diǎn)。
在政府采購規(guī)范初期，由于《政府采購法》明確規(guī)定“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”，且公開招標(biāo)對規(guī)范自然科學(xué)基金委政府采購行為、防范廉政風(fēng)險、提高政府采購資金的使用效益都發(fā)揮了重要作用，因此，公開招標(biāo)成為該階段自然科學(xué)基金委政府采購方式的主要形式。例如，自然科學(xué)基金委2005年采用公開招標(biāo)的采購項(xiàng)目金額占采購總額的76.1%，2006年為85.7%，2007年為86.1%。鑒于公開招標(biāo)程序嚴(yán)格、法定周期長且相對缺乏靈活性，自然科學(xué)基金委對于小額零星和難以公開招標(biāo)的采購項(xiàng)目并未取得較好的執(zhí)行效果。在規(guī)范階段，自然科學(xué)基金委采購方式相對單一，缺乏足夠的靈活性，且采購方式的選擇相對粗放。
在“放管服”背景下，政府采購由“程序?qū)颉敝饾u向“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，也是自然科學(xué)基金委采購方式的調(diào)整階段。程序嚴(yán)格的公開招標(biāo)采購金額在自然科學(xué)基金委采購總額的比例呈現(xiàn)下降趨勢，2013年至2017年平均占比不超過30%。隨著對競爭性談判、競爭性磋商等采購方式的重視程度增加以及科學(xué)基金資助評審業(yè)務(wù)的發(fā)展，自然科學(xué)基金委政府采購方式逐漸向多元化發(fā)展。比如，自然科學(xué)基金委自2014年開始對會議服務(wù)等通用類服務(wù)項(xiàng)目采用定點(diǎn)采購方式，對家具家電、辦公設(shè)備等通用貨物采用協(xié)議供貨采購方式；自2017年開始，圍繞服務(wù)科學(xué)基金評審業(yè)務(wù)和信息化建設(shè)等技術(shù)復(fù)雜和性質(zhì)特殊項(xiàng)目，執(zhí)行競爭性磋商采購方式。筆者認(rèn)為，由于以競爭性磋商為代表的非招標(biāo)方式將采購方式和采購范圍進(jìn)行了科學(xué)歸類和細(xì)分，使得政府采購更加具備靈活性、科學(xué)性和導(dǎo)向性，更加貼近科學(xué)基金職能任務(wù)和改革進(jìn)程，顯著提升了自然科學(xué)基金委政府采購的質(zhì)量與效益。
隨著政府采購制度改革的持續(xù)推進(jìn)，采購目標(biāo)逐漸向“績效導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變授予了采購人更大的自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)采購人主體責(zé)任。然而，為保證政府采購的規(guī)范性和專業(yè)化，在改革階段自然科學(xué)基金委公開招標(biāo)采購整體規(guī)模并沒有大幅壓縮，基本保持在30%至40%之間。與此同時，自然科學(xué)基金委采用非公開招標(biāo)采購方式的項(xiàng)目持續(xù)增加。特別是電子賣場的出現(xiàn)，整合了協(xié)議供貨及部分定點(diǎn)采購功能，提升了限額以下項(xiàng)目的采購效益，逐步成為現(xiàn)階段自然科學(xué)基金委貨物類及服務(wù)類產(chǎn)品的主要采購方式。
自然科學(xué)基金委政府采購未來展望
——探索分類管理，由規(guī)范化向?qū)I(yè)化采購方式轉(zhuǎn)變。以分類的思維改變“一刀切”的傳統(tǒng)做法，推進(jìn)采購方式的專業(yè)化選擇與執(zhí)行，是自然科學(xué)基金委政府采購改革的必然趨勢。
對于集中采購目錄以內(nèi)的或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目，嚴(yán)格按照《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》和《國家自然科學(xué)基金委員會政府采購工作管理辦法》等相關(guān)規(guī)定選擇采購方式。對于集中采購目錄以外的或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項(xiàng)目，根據(jù)采購單項(xiàng)或批量金額的不同，并結(jié)合自然科學(xué)基金委采購內(nèi)容的具體要求，科學(xué)選擇委托采購、內(nèi)部詢價采購等方式。對于技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目，需提高專家的參與度，基于專家技術(shù)特長對采購內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)評估。
同時，考慮到政府采購是一項(xiàng)政策性較強(qiáng)的專業(yè)性工作，采購人員的專業(yè)性對采購流程是否規(guī)范和采購效能能否達(dá)成都具有重要作用。因此，有必要加強(qiáng)自然科學(xué)基金委相關(guān)業(yè)務(wù)人員的專業(yè)知識學(xué)習(xí)，強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)踐研究，從而為采購業(yè)務(wù)決策和政府采購專業(yè)化建設(shè)提供支撐。
——引入評估機(jī)制，由程序化向優(yōu)質(zhì)化采購目標(biāo)轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，政府采購的本質(zhì)要求是相關(guān)部門遵循法定程序?qū)崿F(xiàn)采購目標(biāo)，保障政府履職和公共服務(wù)需要。因此，政府采購程序是為結(jié)果服務(wù)的，其設(shè)計應(yīng)該有助于實(shí)現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)。以優(yōu)質(zhì)化采購結(jié)果和用戶反饋為目標(biāo)導(dǎo)向，是促使政府采購向優(yōu)質(zhì)化采購目標(biāo)轉(zhuǎn)變的必然要求。
從自然科學(xué)基金委采購實(shí)際來看，一要構(gòu)建事前需求論證機(jī)制。圍繞需要什么、為何需要等，提出功能分析和需求說明，并設(shè)置相關(guān)審核小組，即從公共職責(zé)、單位預(yù)算情況、產(chǎn)品或服務(wù)預(yù)算價格等方面開展需求論證，并對是否存在多余功能、不必要功能以及采購預(yù)算價格是否合理等方面進(jìn)行審核。二要加強(qiáng)事中合同履約監(jiān)督。采購部門與需求部門加強(qiáng)溝通，定期交流合同履約信息，及時解決履約過程中出現(xiàn)的問題，確保供應(yīng)商嚴(yán)格按照采購合同如期保質(zhì)履約，保障采購結(jié)果如實(shí)兌現(xiàn)。三要根據(jù)履約情況，總結(jié)分析采購得失，并將評價結(jié)果及時反饋給相關(guān)部門，為相關(guān)部門業(yè)務(wù)決策提供參考，也為后續(xù)需求設(shè)計和采購實(shí)施提供借鑒。
——加強(qiáng)信息化建設(shè)，由無紙化向數(shù)字化采購工具轉(zhuǎn)變。以信息化技術(shù)為支撐的現(xiàn)代政府采購制度和采購方式是政府采購制度深化改革的目標(biāo)之一。目前，自然科學(xué)基金委政府采購流程仍以紙質(zhì)運(yùn)轉(zhuǎn)及電話溝通的傳統(tǒng)方式為主，但隨著科學(xué)基金總體規(guī)模的不斷擴(kuò)大、政府采購金額的大幅增加、采購需求的日漸多元，自然科學(xué)基金委政府采購需求與執(zhí)行之間的矛盾日益凸顯。因此，亟須通過加強(qiáng)信息化建設(shè)來提高政府采購執(zhí)行效益，推動自然科學(xué)基金委政府采購由無紙化向數(shù)字化發(fā)展。
筆者認(rèn)為，在信息化建設(shè)初期，應(yīng)推行政府采購全流程無紙化，在辦公系統(tǒng)中嵌入資產(chǎn)采購模塊，實(shí)現(xiàn)從部門采購申請、采購部門審核、領(lǐng)導(dǎo)審批、采購執(zhí)行、合同管理等全流程無紙化，提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率。
在信息化建設(shè)后期，應(yīng)著重解決上下級部門之間的信息共享，打破“信息孤島”，統(tǒng)籌推進(jìn)采購、資產(chǎn)與財務(wù)信息系統(tǒng)的整合，真正讓“數(shù)據(jù)多跑路，人員少跑腿”。
信息化建設(shè)的最高階段是全面實(shí)現(xiàn)政府采購數(shù)字化，跳出紙質(zhì)換電子、線下?lián)Q線上的傳統(tǒng)認(rèn)知，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)，助力采購代際變革。
當(dāng)前是全面推進(jìn)科學(xué)基金改革、深化政府采購制度改革的關(guān)鍵時期，筆者認(rèn)為，自然科學(xué)基金委要從政府采購本身的制度體系出發(fā)，立足科學(xué)基金服務(wù)工作實(shí)踐，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，把握新發(fā)展階段，以提高采購結(jié)果滿意度為目標(biāo)，加強(qiáng)政府采購政策工具運(yùn)用，切實(shí)提高采購效能，構(gòu)建適應(yīng)科學(xué)基金發(fā)展需要的政府采購體系，推動科學(xué)基金深化改革和高質(zhì)量發(fā)展。
（作者單位：國家自然科學(xué)基金委員會辦公室）
來源：中國政府采購報
