政府采購低價中標(biāo)是指采購單位在依法進(jìn)行政府采購活動時，選擇價格最低的投標(biāo)人作為中標(biāo)方。低價采購現(xiàn)象在當(dāng)前政府采購中普遍存在，其重要性主要體現(xiàn)在降低采購成本、提高資金使用效益等方面。但伴隨市場競爭的日趨激烈，“零元采購”等異常低價中標(biāo)現(xiàn)象層出不窮，履約質(zhì)量不合格、不正當(dāng)競爭也逐漸浮出水面。
目前，現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)并未對異常低價中標(biāo)予以明確定義。筆者認(rèn)為，異常低價中標(biāo)指的是，供應(yīng)商以不計(jì)成本的方式壓低價格，打壓競爭對手，從而謀取中標(biāo)，并在履約過程中通過偷工減料的方式，提供低劣產(chǎn)品與服務(wù)來獲取收益。同時，異常低價中標(biāo)具有價格畸低、中標(biāo)后不能按承諾履行合同等顯著特征。可以說，異常低價中標(biāo)的出現(xiàn)，導(dǎo)致投標(biāo)供應(yīng)商只比價格、不比質(zhì)量。這不僅會埋下安全隱患，而且會打擊優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與政府采購的積極性，導(dǎo)致市場上出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。
因此，如何加大對政府采購異常低價中標(biāo)的監(jiān)管力度，防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)和問題，是維護(hù)公共利益、保障市場競爭和提升采購質(zhì)量的重要保障。本文試圖介紹國內(nèi)外對異常低價中標(biāo)的約束措施，分析其中存在的問題并提出相應(yīng)的改善措施，以期為政府采購異常低價中標(biāo)監(jiān)管問題建言獻(xiàn)策。
國內(nèi)外對異常低價中標(biāo)的約束措施
——國內(nèi)做法。一是低價中標(biāo)需滿足實(shí)質(zhì)性要求。無論是綜合評分法還是最低評標(biāo)價法，中標(biāo)的前提都是供應(yīng)商的投標(biāo)應(yīng)滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求。采購人、代理機(jī)構(gòu)在編制采購文件時可對貨物或服務(wù)的質(zhì)量、技術(shù)參數(shù)等提出實(shí)質(zhì)性要求。對于不滿足實(shí)質(zhì)性要求的，評標(biāo)委員會可認(rèn)定其為無效投標(biāo)。采購人在選擇競爭性談判、詢價采購方式時，可在采購文件中規(guī)定最低的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，這樣也可避免質(zhì)量差的產(chǎn)品低價成交。
二是評標(biāo)委員會有權(quán)認(rèn)定異常低價投標(biāo)無效。不同于《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價競標(biāo)”的規(guī)定，目前在政府采購貨物和服務(wù)法律法規(guī)中關(guān)于異常價格有直接關(guān)系的條款，主要體現(xiàn)在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱87號令）。
87號令第六十條主要從三方面對異常低價中標(biāo)進(jìn)行了遏制：一是將參考比對價格定為“其他投標(biāo)人的價格”，避免了成本價難以衡量的問題，便于評標(biāo)委員會實(shí)際操作；二是要求低價投標(biāo)者在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，給予供應(yīng)商對價格合理性進(jìn)行說明的權(quán)利和機(jī)會；三是規(guī)定投標(biāo)人不能證明其報(bào)價合理性的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理。
三是建立供應(yīng)商誠信約束機(jī)制。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實(shí)施條例、地方性法規(guī)和政策，政府機(jī)構(gòu)建立和維護(hù)供應(yīng)商誠信檔案管理，對供應(yīng)商施行誠信管理。如果供應(yīng)商違反誠信原則，則將被納入黑名單，限制或禁止其參與政府采購活動。同時，相關(guān)部門對供應(yīng)商實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，若發(fā)現(xiàn)違約行為將依法對其進(jìn)行處罰。
四是對低價中標(biāo)進(jìn)行立法調(diào)整。2022年發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》將政府采購的評審方法分為最低評審價法、綜合評分法和最優(yōu)質(zhì)量法，并限制了最低評審價法的范圍，即通用貨物、服務(wù)，內(nèi)容單一、方案簡單的小型工程的招標(biāo)采購，一般采用最低評審價法。筆者認(rèn)為，這一舉措將會有效約束異常低價投標(biāo)問題，也使得現(xiàn)行法律更具有操作性。
——國際通行做法。最低價中標(biāo)是國際采購的通行做法，且國外對投標(biāo)人的投標(biāo)都是以信任為基礎(chǔ)，不假定異常低價為不合理，不預(yù)設(shè)投標(biāo)人會通過偷工減料的方式損害招標(biāo)人的利益。當(dāng)然，為了避免招標(biāo)人的利益遭受惡意低價中標(biāo)人的損害，通常招標(biāo)人可以采取提高履約保證金、加大違約處罰、改變付款條件等對應(yīng)措施。招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中約定，如果投標(biāo)人的報(bào)價低于某個既定的標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)人可以要求投標(biāo)人通過提供證明、擔(dān)保或改變支付條款的方式來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
監(jiān)管異常低價中標(biāo)的局限性
當(dāng)前，政府采購監(jiān)管手段和措施在一定程度上能夠有效地避免異常低價中標(biāo)行為，但仍然存在一些局限性，需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管力度，完善監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管效果和水平。
一是監(jiān)管機(jī)制還需進(jìn)一步完善。盡管在編制采購文件時，采購人或代理機(jī)構(gòu)會對采購項(xiàng)目的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳盡規(guī)定，尤其是技術(shù)規(guī)格及其他關(guān)鍵指標(biāo)，但在實(shí)踐操作中，這些質(zhì)量層面的優(yōu)劣往往難以在采購前期進(jìn)行精準(zhǔn)評估。相比之下，價格成了最直觀且易于比較的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于政府采購監(jiān)督資源的局限性，無法對每一項(xiàng)采購活動實(shí)施全面而深入的監(jiān)控。這不可避免地導(dǎo)致監(jiān)管上的空白地帶，為問題滋生提供了空間。此外，評標(biāo)委員會通常在評審過程中對供應(yīng)商低于成本價的報(bào)價不會有所限制，更多關(guān)注的是報(bào)價是否超過項(xiàng)目預(yù)算。
二是行政調(diào)查手段有限，處罰力度不足。雖然現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)明確規(guī)定了串圍標(biāo)的行為，但行政機(jī)關(guān)不具備公安的偵查手段，對政府采購中的違法行為取證存在一定難度。例如，公安在偵查串通投標(biāo)案件中主要核查IP地址、雙方通話記錄、來往轉(zhuǎn)賬、標(biāo)書、犯罪嫌疑人口供等，用以調(diào)查案件。但行政機(jī)關(guān)無法對供應(yīng)商經(jīng)辦人員采取一定強(qiáng)制措施，且對來往轉(zhuǎn)賬、通話記錄等一般無調(diào)查權(quán)限，因此在核查供應(yīng)商是否存在串圍標(biāo)情形時，缺乏一定的抓手。這易給違規(guī)企業(yè)傳遞錯誤的信號，讓供應(yīng)商認(rèn)為其違法行為不易被發(fā)現(xiàn)，或有些違規(guī)行為雖被發(fā)現(xiàn)但行政處罰力度不強(qiáng)，從而致使違規(guī)行為得不到有效處罰。
三是供應(yīng)商誠信管理信息不互通。當(dāng)前，各地對供應(yīng)商誠信監(jiān)管的模式，呈現(xiàn)出各自出臺、各自約束的特點(diǎn)，也未建立實(shí)時互通的信用信息共享機(jī)制。另外，雖然《政府采購法》第二十二條第一款第（五）目規(guī)定了供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當(dāng)具備“參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄”的條件，但是否存在“重大違法記錄”，主要以“信用中國”“中國政府采購網(wǎng)”“全國信用信息公示系統(tǒng)”等途徑查詢?yōu)橹?。由于上述查詢途徑并未涵蓋所有信用信息，這導(dǎo)致監(jiān)管部門對供應(yīng)商的誠信管理存在一定難度。
改善異常低價中標(biāo)的建議舉措
一是合理編制采購文件。例如，適當(dāng)調(diào)低商務(wù)報(bào)價在評標(biāo)體系中的比重，轉(zhuǎn)而加大對技術(shù)實(shí)力、服務(wù)方案及項(xiàng)目管理能力等非價格因素的評價分量，引導(dǎo)供應(yīng)商聚焦于提供高質(zhì)量的服務(wù)或產(chǎn)品，而非單純的價格競爭。
二是創(chuàng)新采用評標(biāo)基準(zhǔn)價機(jī)制。例如，只有當(dāng)供應(yīng)商在商務(wù)及技術(shù)評估中獲得的綜合評分超過總分的60%時，其報(bào)價才被納入最終評標(biāo)基準(zhǔn)價的計(jì)算中。筆者認(rèn)為，這一做法不僅能有效篩選出真正具備競爭力的供應(yīng)商，而且還能激勵投標(biāo)人更加注重提升自身綜合實(shí)力和方案的吸引力。
三是探索多元化的評價體系。通過一些可量化的數(shù)據(jù)、方式，平衡價格與質(zhì)量、服務(wù)等之間的關(guān)系，確保最低報(bào)價的合理性與項(xiàng)目需求的最大化相契合。這種量化可評估機(jī)制將為監(jiān)管工作提供有力的數(shù)據(jù)支持，提升決策的客觀性和采購效率，進(jìn)而提高政府采購環(huán)境的公平性與透明度。
四是加強(qiáng)評審專家監(jiān)管。根據(jù)87號令規(guī)定，評審專家對評審過程中出現(xiàn)的異常低價投標(biāo)行為應(yīng)開展價格澄清程序。但若疏于對評審專家的監(jiān)管，易導(dǎo)致評審專家對價格是否合理擁有較大的自由裁量權(quán)。因此，應(yīng)加強(qiáng)對評審專家是否及時啟動異常低價處理程序的審查。
五是強(qiáng)化履約評價。筆者認(rèn)為，異常低價中標(biāo)的后果主要體現(xiàn)在履約環(huán)節(jié)，即供應(yīng)商在招標(biāo)階段低價沖標(biāo)，在履約階段以次充好，進(jìn)而影響了項(xiàng)目質(zhì)量。因此，有必要強(qiáng)化履約驗(yàn)收評價，將中標(biāo)企業(yè)的交付成果按項(xiàng)目如實(shí)驗(yàn)收。如果發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有違約行為，則如實(shí)上報(bào)行政主管單位進(jìn)行處理。
六是推動信用體系建設(shè)。鼓勵市場主體自主自愿進(jìn)行信用登記，以便及時、準(zhǔn)確、全面地記錄市場主體的信用情況。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)落實(shí)及強(qiáng)化核驗(yàn)機(jī)制，確保信息的準(zhǔn)確性。同時，鼓勵各地加強(qiáng)供應(yīng)商信用管理、完善信用鏈路、定期及時公告，從而推動信用應(yīng)用，形成失信必罰的社會共識。
（作者：胡邵艷 作者單位：政采云有限公司）
來源：中國政府采購報(bào)
