政府采購低價中標是指采購單位在依法進行政府采購活動時，選擇價格最低的投標人作為中標方。低價采購現象在當前政府采購中普遍存在，其重要性主要體現在降低采購成本、提高資金使用效益等方面。但伴隨市場競爭的日趨激烈，“零元采購”等異常低價中標現象層出不窮，履約質量不合格、不正當競爭也逐漸浮出水面。
目前，現行政府采購法律法規(guī)并未對異常低價中標予以明確定義。筆者認為，異常低價中標指的是，供應商以不計成本的方式壓低價格，打壓競爭對手，從而謀取中標，并在履約過程中通過偷工減料的方式，提供低劣產品與服務來獲取收益。同時，異常低價中標具有價格畸低、中標后不能按承諾履行合同等顯著特征?？梢哉f，異常低價中標的出現，導致投標供應商只比價格、不比質量。這不僅會埋下安全隱患，而且會打擊優(yōu)質企業(yè)參與政府采購的積極性，導致市場上出現劣幣驅逐良幣的現象。
因此，如何加大對政府采購異常低價中標的監(jiān)管力度，防范潛在的風險和問題，是維護公共利益、保障市場競爭和提升采購質量的重要保障。本文試圖介紹國內外對異常低價中標的約束措施，分析其中存在的問題并提出相應的改善措施，以期為政府采購異常低價中標監(jiān)管問題建言獻策。
國內外對異常低價中標的約束措施
——國內做法。一是低價中標需滿足實質性要求。無論是綜合評分法還是最低評標價法，中標的前提都是供應商的投標應滿足招標文件全部實質性要求。采購人、代理機構在編制采購文件時可對貨物或服務的質量、技術參數等提出實質性要求。對于不滿足實質性要求的，評標委員會可認定其為無效投標。采購人在選擇競爭性談判、詢價采購方式時，可在采購文件中規(guī)定最低的質量要求和標準，這樣也可避免質量差的產品低價成交。
二是評標委員會有權認定異常低價投標無效。不同于《中華人民共和國招標投標法》第三十三條“投標人不得以低于成本的報價競標”的規(guī)定，目前在政府采購貨物和服務法律法規(guī)中關于異常價格有直接關系的條款，主要體現在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）。
87號令第六十條主要從三方面對異常低價中標進行了遏制：一是將參考比對價格定為“其他投標人的價格”，避免了成本價難以衡量的問題，便于評標委員會實際操作；二是要求低價投標者在評標現場合理的時間內提供書面說明，給予供應商對價格合理性進行說明的權利和機會；三是規(guī)定投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理。
三是建立供應商誠信約束機制。根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實施條例、地方性法規(guī)和政策，政府機構建立和維護供應商誠信檔案管理，對供應商施行誠信管理。如果供應商違反誠信原則，則將被納入黑名單，限制或禁止其參與政府采購活動。同時，相關部門對供應商實施動態(tài)監(jiān)管，若發(fā)現違約行為將依法對其進行處罰。
四是對低價中標進行立法調整。2022年發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》將政府采購的評審方法分為最低評審價法、綜合評分法和最優(yōu)質量法，并限制了最低評審價法的范圍，即通用貨物、服務，內容單一、方案簡單的小型工程的招標采購，一般采用最低評審價法。筆者認為，這一舉措將會有效約束異常低價投標問題，也使得現行法律更具有操作性。
——國際通行做法。最低價中標是國際采購的通行做法，且國外對投標人的投標都是以信任為基礎，不假定異常低價為不合理，不預設投標人會通過偷工減料的方式損害招標人的利益。當然，為了避免招標人的利益遭受惡意低價中標人的損害，通常招標人可以采取提高履約保證金、加大違約處罰、改變付款條件等對應措施。招標人可以在招標文件中約定，如果投標人的報價低于某個既定的標準，招標人可以要求投標人通過提供證明、擔保或改變支付條款的方式來規(guī)避風險。
監(jiān)管異常低價中標的局限性
當前，政府采購監(jiān)管手段和措施在一定程度上能夠有效地避免異常低價中標行為，但仍然存在一些局限性，需要進一步加強監(jiān)管力度，完善監(jiān)管機制，提高監(jiān)管效果和水平。
一是監(jiān)管機制還需進一步完善。盡管在編制采購文件時，采購人或代理機構會對采購項目的評估標準進行詳盡規(guī)定，尤其是技術規(guī)格及其他關鍵指標，但在實踐操作中，這些質量層面的優(yōu)劣往往難以在采購前期進行精準評估。相比之下，價格成了最直觀且易于比較的區(qū)分標準。然而，由于政府采購監(jiān)督資源的局限性，無法對每一項采購活動實施全面而深入的監(jiān)控。這不可避免地導致監(jiān)管上的空白地帶，為問題滋生提供了空間。此外，評標委員會通常在評審過程中對供應商低于成本價的報價不會有所限制，更多關注的是報價是否超過項目預算。
二是行政調查手段有限，處罰力度不足。雖然現有政府采購法律法規(guī)明確規(guī)定了串圍標的行為，但行政機關不具備公安的偵查手段，對政府采購中的違法行為取證存在一定難度。例如，公安在偵查串通投標案件中主要核查IP地址、雙方通話記錄、來往轉賬、標書、犯罪嫌疑人口供等，用以調查案件。但行政機關無法對供應商經辦人員采取一定強制措施，且對來往轉賬、通話記錄等一般無調查權限，因此在核查供應商是否存在串圍標情形時，缺乏一定的抓手。這易給違規(guī)企業(yè)傳遞錯誤的信號，讓供應商認為其違法行為不易被發(fā)現，或有些違規(guī)行為雖被發(fā)現但行政處罰力度不強，從而致使違規(guī)行為得不到有效處罰。
三是供應商誠信管理信息不互通。當前，各地對供應商誠信監(jiān)管的模式，呈現出各自出臺、各自約束的特點，也未建立實時互通的信用信息共享機制。另外，雖然《政府采購法》第二十二條第一款第（五）目規(guī)定了供應商參加政府采購活動應當具備“參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄”的條件，但是否存在“重大違法記錄”，主要以“信用中國”“中國政府采購網”“全國信用信息公示系統(tǒng)”等途徑查詢?yōu)橹?。由于上述查詢途徑并未涵蓋所有信用信息，這導致監(jiān)管部門對供應商的誠信管理存在一定難度。
改善異常低價中標的建議舉措
一是合理編制采購文件。例如，適當調低商務報價在評標體系中的比重，轉而加大對技術實力、服務方案及項目管理能力等非價格因素的評價分量，引導供應商聚焦于提供高質量的服務或產品，而非單純的價格競爭。
二是創(chuàng)新采用評標基準價機制。例如，只有當供應商在商務及技術評估中獲得的綜合評分超過總分的60%時，其報價才被納入最終評標基準價的計算中。筆者認為，這一做法不僅能有效篩選出真正具備競爭力的供應商，而且還能激勵投標人更加注重提升自身綜合實力和方案的吸引力。
三是探索多元化的評價體系。通過一些可量化的數據、方式，平衡價格與質量、服務等之間的關系，確保最低報價的合理性與項目需求的最大化相契合。這種量化可評估機制將為監(jiān)管工作提供有力的數據支持，提升決策的客觀性和采購效率，進而提高政府采購環(huán)境的公平性與透明度。
四是加強評審專家監(jiān)管。根據87號令規(guī)定，評審專家對評審過程中出現的異常低價投標行為應開展價格澄清程序。但若疏于對評審專家的監(jiān)管，易導致評審專家對價格是否合理擁有較大的自由裁量權。因此，應加強對評審專家是否及時啟動異常低價處理程序的審查。
五是強化履約評價。筆者認為，異常低價中標的后果主要體現在履約環(huán)節(jié)，即供應商在招標階段低價沖標，在履約階段以次充好，進而影響了項目質量。因此，有必要強化履約驗收評價，將中標企業(yè)的交付成果按項目如實驗收。如果發(fā)現供應商有違約行為，則如實上報行政主管單位進行處理。
六是推動信用體系建設。鼓勵市場主體自主自愿進行信用登記，以便及時、準確、全面地記錄市場主體的信用情況。監(jiān)督機構應落實及強化核驗機制，確保信息的準確性。同時，鼓勵各地加強供應商信用管理、完善信用鏈路、定期及時公告，從而推動信用應用，形成失信必罰的社會共識。
（作者：胡邵艷 作者單位：政采云有限公司）
來源：中國政府采購報
