■ 印鐵軍
自《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》向社會公開征求意見以來，社會各界深入貫徹《深化政府采購制度改革方案》的指導思想，積極參與討論，逐步消除爭議，不斷形成更多共識。其中，政府采購價值目標是討論的焦點和難點，而精準定位和平衡政府采購的價值目標則是爭議的主要內(nèi)容。筆者認為，政府采購的價值目標，主要表現(xiàn)在依法履職、節(jié)約廉潔、政策調(diào)節(jié)三個方面。
依法履職的基礎
作為現(xiàn)代財政預算的管理工具和政府行政決策的支撐手段，政府采購最基礎的作用，是采購人以合同方式取得貨物、服務和工程。采購人按照批準的部門預算和法定的程序向供應商采購，保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等。
不斷提高采購效率、加強預算績效管理，是政府采購的基礎價值目標。鑒于政府采購的復雜性，筆者認為，一要預留空間，為緊急、涉密和軍事等特殊采購提供通道；二要規(guī)則靈活，以多種采購方式、評審方式和合同定價方式來適應不同的采購需求和市場環(huán)境；三是管采分離，監(jiān)管機構不得設置集中采購機構、不得參與政府采購項目的采購活動，避免政府采購出現(xiàn)執(zhí)行不暢、越權叫停甚至影響預算執(zhí)行和正常履職等情況。
在實踐中，政府采購活動順利執(zhí)行并非易事。一方面，政府采購的主體責任與行政決策、預算執(zhí)行的要求在特殊采購實施、采購方式選擇、履約驗收和爭議處理等方面并不一致。政府采購和適用招標投標的政府工程以公開招標為主要采購方式，組織采購活動和確定中標成交供應商由代理機構和評標委員會（評審小組）負責；建筑工程由建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位五方責任主體對工程質量承擔相應責任，而重大行政決策由決策機關結合職責權限和本地實際確定，各部門、各單位是負責本部門、本單位預算執(zhí)行的主體并對預算執(zhí)行結果負責。一旦采購或履約執(zhí)行不順，發(fā)生爭議特別是進入行政復議、行政訴訟程序或被有關部門叫停后，采購人只能被動接受結果，面對不一致甚至相左的要求，無法承擔預算執(zhí)行結果，也無法保證相關的行政決策。
另一方面，當前政府采購的范圍與財政預算、行政職責等政府財權、事權脫節(jié)。目前，全國政府采購規(guī)模占財政支出的比重約為10%左右，主要涵蓋一般公共預算中的貨物、服務和公開招標限額標準以下的工程，而政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算涉及的采購，以及集中采購目錄以外、政府采購限額標準以下的小額采購尚未完全納入；政府工程適用招標投標法；超概、超預已成為財政投資評審疲于應付的常態(tài)；各類平臺公司更是借采購之名行融資之實；游離在預算監(jiān)管之外的采購合同不斷積累形成政府隱形債務，到期無法支付而最終“爆雷”。
政府采購和涉及公共利益、可能成為政府債務的公共采購亟待納入統(tǒng)一管理，以全面規(guī)范財政預算和政府債務管理。筆者認為，以投資評審替代可行性審查、以采購備案替代投資備案，或許能為規(guī)范基本建設投資管理、統(tǒng)籌政府財權與事權等基礎問題尋找新方案。
另外，隨著政府購買服務、特許經(jīng)營以及政府和社會資本合作的豐富與發(fā)展，進一步規(guī)范政府采購范圍也有助于厘清政府與市場的邊界，確保政府機構依法履行的行政執(zhí)法職責不會通過購買服務轉給市場主體，而是將自身承擔的后勤服務和社會服務通過向市場采購服務達到政府“瘦身”的目的，或將承擔社會服務的政府機構轉變職能推向市場。這里需要注意的是，政府購買服務是規(guī)范政府機構內(nèi)部的財政管理制度，而非政府采購范圍的擴展。
政府采購是政府機構與市場主體的交易行為，其合同適用民法通則，其市場是全國大市場的一部分。政府采購與商業(yè)采購、私人采購等普通市場節(jié)約采購成本的目標是一致的，不能因為是政府機構的采購，就簡單否定其采購本質，割裂其與全國大市場的聯(lián)系。堅持以價格競爭為核心的市場交易理念，采用與商業(yè)采購一致的交易規(guī)則，降低政府采購門檻，鼓勵更多的市場主體參與政府采購，鼓勵社會力量參與交易平臺建設，不僅是規(guī)范政府采購行為、提高采購效率的需要，而且是促進市場融合發(fā)展、改善營商環(huán)境的需要。
節(jié)約廉潔的保證
政府采購的競爭機制按照“激勵相容”的管理理念設計，即供應商在以更低的報價為自身爭取更大市場份額的同時，也為采購人降低采購成本?？梢哉f，供應商競爭與采購人節(jié)約的目標達成一致。以競爭性談判為例，所有參加談判的供應商在規(guī)定時間內(nèi)進行最后報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中根據(jù)符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，并將結果通知所有參加談判的未成交的供應商。供應商與供應商之間、供應商與采購人之間既競爭又合作；代理機構轉而協(xié)助明確采購需求，不再對評審程序負責；評審專家轉而協(xié)助剔除不滿足需求的響應，不再評分決定結果；采購程序違法將導致供應商異議、質疑和投訴，串通圍標將導致成交價格高企，采購人可以重新開展采購活動，糾正程序、結果的差錯；供應商與采購人之間出現(xiàn)爭議由監(jiān)管部門裁決，對采購項目、采購活動的檢查將列入財政部門專項監(jiān)督，現(xiàn)場監(jiān)管不再必需。
激勵相容的競爭機制是政府采購廉潔守法的制度保證，其中最核心的是競價決定成交的機制和競價過程、結果公開。采購人可以否決報價卻不能左右結果，供應商對過程和結果可以質疑、投訴，再輔以社會各界的檢舉控告和審計、監(jiān)察，確保政府采購活動廉潔守法。從另一個角度看，沒有爭議和舉報就意味采購過程和結果的合法性。當然，服務等主觀評價為主的采購，應由采購人合理確定價格權重，綜合評審專家、服務對象等各方的意見并承擔主體責任。
最低評標價法是國際通用的評標方法，和綜合評分法一樣，都是我國法定的評標方法。但是多年來，公開招標已成為綜合評分法的代名詞。一方面，代理機構根據(jù)采購人的采購需求制定評標規(guī)則，評標專家按照評標規(guī)則對供應商的投標文件評價打分，這些均可能操控結果且難以事后鎖定責任；另一方面，價格的評審權重不斷下降，中標結果與開標報價的關系漸行漸遠，供應商產(chǎn)生異議進行投訴卻難以找到依據(jù)。
可喜的是，隨著近年來公共資源交易的規(guī)范，招標領域亂象正在改變。其實，推進最低評標價法的運用，特別是在需求標準統(tǒng)一、需求清單明確的采購項目中的運用，就可以解決代理機構、評標專家人為干預的問題。只需改變理念、從競爭機制入手，強化采購人主體責任，就可以找到徹底根治招標和采購領域腐敗的路徑。更重要的是，推進最低評標價法并不需要等待法律的修訂，現(xiàn)在就可以做。
但要強調(diào)的是，最低價成交的交易機制，必須以明確、清晰的采購需求為前提。若脫離采購需求片面強調(diào)節(jié)支，則“貨不對板”導致的浪費更嚴重。首先，強制將采購需求等同于生產(chǎn)標準甚至將生產(chǎn)標準與價格捆綁，并非真正意義上的節(jié)約。其次，采購需求不能等同于生產(chǎn)標準，原因在于采購需求在地域、客體等方面的差異是客觀存在的，且必須與預算支出標準和資產(chǎn)配置標準配套。最后，采購需求應與預算編制標準和資產(chǎn)配置標準形成良性互動，原因在于采購需求標準化不僅可以促進預算編制和政府資產(chǎn)管理，而且還可以引領市場消費趨勢，引導供給側改革，提供更多、更高標準的公共產(chǎn)品。
低于成本的競價顯然不利于資產(chǎn)特別是國有資產(chǎn)的保值、增值，但只要市場需求存在，市場主體就會不斷進行技術創(chuàng)新，從而降低人工等成本，市場供需終究會回歸平衡。筆者認為，在市場經(jīng)濟中真正可怕的，是罔顧生產(chǎn)需求標準、無底線的競價，甚至將低標準與低價格綁定替代競價。一方面，將導致降成本成為市場主體生存與發(fā)展的唯一手段，而技術創(chuàng)新產(chǎn)生的高標準、高價值難以得到認可；另一方面，人民群眾對高品質生活的追求得不到滿足，市場最終陷入低水平內(nèi)卷的死循環(huán)。
改革開放以來，社會主義市場建設迅猛發(fā)展，政府機構不斷轉變職能。政府采購、部門預算、國庫集中支付作為現(xiàn)代預算管理的“三駕馬車”，為確保政府機構依法履職、勤儉節(jié)約、守法廉潔、提升預算績效提供了制度保障。以價格競爭為核心的政府采購競爭機制，既符合市場價格競爭的本質規(guī)律，又符合公共資金節(jié)約使用的基本原則，更為政府機構勤儉節(jié)約提供了制度保證，作為市場資源配置的基礎規(guī)范，為發(fā)達國家和國際組織廣泛使用，也成為國際合作的重要內(nèi)容。
政策調(diào)節(jié)的工具
一方面，在保證政府機構運轉和提供社會服務的同時，海量需求會直接促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和全國大市場的繁榮。據(jù)統(tǒng)計，2021年全國政府采購規(guī)模近3.64萬億元，其中集中采購規(guī)模約1.33萬億元。政府采購利用訂單直接調(diào)動消費、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用政府自身需求調(diào)動和促進供給側改革，與投資、獎補一起成為政府宏觀調(diào)控工具箱中可以直接影響市場的重要政策工具。優(yōu)先采購國貨、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等，有助于實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標。
另一方面，政府采購需求標準將影響或引領社會消費。政府機構的資產(chǎn)購置標準和向社會提供服務的標準，將直接影響社會主體甚至全社會的資產(chǎn)配置和服務，還可能影響生產(chǎn)和服務的源頭，改變行業(yè)生產(chǎn)標準和運行成本。例如，若政府采購使用自主知識產(chǎn)權的辦公設備標準，則企業(yè)、社會公眾也會以生產(chǎn)、使用這類設備為榮。
此外，政府采購的交易規(guī)則，也將影響市場的交易規(guī)則，進而影響全社會的資源配置。雖然低價成交的競爭規(guī)則無需強制所有市場主體遵守，但是政府機構帶頭遵循市場普遍認同的交易規(guī)則，可以帶動其他公共機構、民營企業(yè)、社會公眾積極參與，對于促進建設節(jié)約型社會、打造節(jié)支防腐的服務型政府都具有重大意義。
綜上所述，政府采購在確保政府機構維持正常運轉、履行法定職責、執(zhí)行財政預算的基礎上，既要與商業(yè)采購、私人采購一樣提高效率和績效，又要節(jié)支防腐、維護市場公平、保護社會公共利益，還要發(fā)揮政策功能調(diào)配供需關系、支持產(chǎn)業(yè)和特定人群發(fā)展。政府采購的三項價值目標都意義重大，且難以簡單判斷孰輕孰重。在政府采購制度設計和實踐操作中，必須明晰定位、做好平衡，堅持問題導向，強化采購人主體責任，加快形成采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度。（作者系湖南省財政廳政府采購處二級調(diào)研員）
來源：中國政府采購報
