中國長江電力股份有限公司在采購實踐中發(fā)揮審計“治已病、防未病”的常態(tài)化“體檢”作用，對各流域水電站的工程項目進行招標采購常態(tài)化審計，積累了大量的工作經(jīng)驗。本文結(jié)合企業(yè)自身特點和內(nèi)部審計心得，分析了非公開招標模式下五類不同采購方式的審計側(cè)重點，并對工程項目招標采購中的審計風險規(guī)避進行了闡述。
一、企業(yè)的基本情況和項目特點
中國長江電力股份有限公司（以下簡稱長江電力）是中國最大的電力上市公司和全球最大的水電上市公司，主要從事水力發(fā)電、投融資、抽水蓄能、智慧綜合能源、新能源和配售電等業(yè)務。長江電力運營管理的烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩、三峽、葛洲壩六座梯級電站，構(gòu)成了世界上最大的清潔能源走廊，有效保障了長江流域防洪、航運、補水和生態(tài)安全，為我國經(jīng)濟社會綠色發(fā)展提供了強勁動能。
長江電力作為電力生產(chǎn)運營企業(yè)，其工程項目主要分為五類，即大修理項目、生產(chǎn)費用項目、技術(shù)改造項目、基本建設項目和技術(shù)裝備購置項目。這些工程項目往往都是為電力生產(chǎn)服務，一般具有金額小、數(shù)量多、工期短、工程相對單一等特點。
二、招標采購審計的目標和重點
（一）目標
作為內(nèi)部審計，長江電力始終堅持問題導向，充分發(fā)揮“治已病、防未病”的常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”作用。工程項目招標采購審計目標主要包括但不限于：檢查合同立項程序的合規(guī)性；檢查標段劃分的合理性；檢查招標采購文件編審程序的合規(guī)性；檢查招標采購控制價的合理性；檢查招標采購程序、評標過程的合規(guī)性；檢查決標程序及結(jié)果的合規(guī)性等。
長江電力招標采購一般分為公開招標（招標）及非公開招標（采購）兩大類。其中，前者又分為公開招標、邀請招標；后者又分為競爭性談判、詢價、單一來源采購、單一來源采購（自營項目）、單一來源采購（直接對外委托）及公司認定的其他采購方式（如掛牌交易等）。
（二）重點
由于長江電力的公開招標項目一般委托具有專業(yè)資質(zhì)的公司代為招標，因此本文主要探討非公開招標項目的審計重點。
1.競爭性談判
競爭性談判是指與符合資格條件的供應商就采購工程、貨物和服務事宜進行談判，供應商按照競爭性談判文件的要求提交報價文件和最后報價。除公開招標的項目外，長江電力非公開招標項目絕大多數(shù)采用競爭性談判這一采購方式。
目前，長江電力的供應商選擇方式由原先的直接邀請變成現(xiàn)在的公開征集。相較直接邀請，采用公開征集對資格條件的設置提出了更為嚴苛的要求，不但需要保證有足夠的潛在供應商報名參與，同時還要精準地設置資格條件以合理控制潛在供應商數(shù)量。由于 長江電力在非公開招標項目中不設置報價保證金，因此如果過多的供應商參與報價，會導致評審工作難度加大，在篩選甄別供應商上會消耗大量不必要的時間和精力。
針對競爭性談判項目，審計重點主要集中在是否具有充足的競爭性上。
一是資質(zhì)條件的設立。主要包括資質(zhì)條件的設置是否具有排他性、業(yè)績條件與項目的匹配性、人員資質(zhì)及財務要求的合理性等。
二是價格的競爭性和合理性。競爭性的來源與供應商選擇方式息息相關(guān)，潛在供應商數(shù)量過少體現(xiàn)不出競爭性，數(shù)量過多又會導致評審工作耗時耗力。與此同時，部分水電站建在偏遠山區(qū)，地域條件會導致其對供應商的吸引力不夠或者成本較高，因此競爭性 和合理性描述是評審報告的重中之重。從審計的角度出發(fā)，競爭性是各報價人價格的橫向?qū)Ρ?，評審過程中要看是否找出了不平衡報價，是否對不平衡報價進行評估；而合理性一般是與同類項目的歷史價或者市場價（定額）進行對比。
三是報價次數(shù)的合理性。長江電力的內(nèi)部管理制度沒有對競爭性談判的報價次數(shù)提出限制要求，一般情況下，競爭性談判只進行兩輪報價，若第二輪報價中最低價在立項金額之內(nèi)，一般不開啟第三輪報價。審計應重點關(guān)注開啟第三輪報價后最低價的報價人發(fā)生變動的情況，也就是業(yè)界常說的“精準降價”。這種情況的出現(xiàn)往往會帶來泄密的嫌疑，造成評審專家廉潔上的風險。
2.詢價
詢價是指向符合資格條件的供應商發(fā)出詢價文件，要求其一次報出不得更改的價格，并從評審小組推薦的成交候選供應商中確定成交供應商的采購方式。
詢價與競爭性談判的區(qū)別在于其“一錘定音”，無法與供應商進行談判，因此詢價往往使用在通用物資的采購上，同時還需要滿足采購的貨物規(guī)格（標準）統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小等條件。
針對詢價項目，審計重點主要在于價格的合理性及報價文件的響應上。
一是看成交人的報價是否合理，是否處于正常的價格波動水平之內(nèi)。由于部分供應商的報價會低于市場價格，因此審計的關(guān)注點往往在于評審報告中是否對價格進行分析，是否對后續(xù)項目實施的風險進行評估。
二是報價文件的響應。由于詢價不能對報價文件進行實質(zhì)性澄清，因此購買物資的技術(shù)參數(shù)、交貨日期、質(zhì)保期、安裝方案等均需要響應采購文件的要求，審計重點在于逐一核實報價文件與采購文件的匹配性。
3.單一來源采購
單一來源采購是指因需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)，只能從唯一供應商處采購工程、貨物和服務的采購方式。
長江電力目前很少采用單一來源的采購方式。從審計的角度來說，被審計單位很難證明供應商擁有唯一的不可替代的專利或者專有技術(shù)。唯一性成為單一來源采購最大的障礙，也是審計的關(guān)注重點。
4.單一來源采購（自營項目）
單一來源采購（自營項目）是指向三峽集團的子企業(yè)采購其具備相應的資質(zhì)、能力的項目，屬于《招標投標法》及其實施條例規(guī)定的必須進行招標的工程建設項目以外的其他項目。
審計此類采購項目時，應重點關(guān)注三個方面。
一是關(guān)注參與供應商是否為三峽集團的全資、控股公司，是否具備相應的資質(zhì)、能力和技術(shù)優(yōu)勢。
二是成交單位在后續(xù)過程中是否獨立實施該項目。如果其在后續(xù)實施中對項目進行了分包或轉(zhuǎn)包，就失去了單一來源的意義。
三是價格的合理性。由于三峽集團對于關(guān)聯(lián)交易有收費指導標準，因此最終價格的合理性就有了一定的參照依據(jù)，即成交金額是否按照收費指導標準進行組價，人工費調(diào)差是否按照標準計算公式記取。
5.單一來源采購（直接對外委托）
單一來源采購（直接對外委托）是指從某一特定供應商（非三峽集團全資、控股公司）處采購工程、貨物和服務的采購方式。
在采購立項時，項目責任單位需要對單一來源采購（直接對外委托）的采購方式進行論述，詳細闡述采購項目不具備競爭性的理由。主要理由包括但不限于：發(fā)生了不可預見的緊急情況，不能從其他供應商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購的；為滿足已投運成套設備的運行、維護和檢修需要，采購專用備品備件、專用工器具的；為滿足電力生產(chǎn)安全、網(wǎng)絡信息安全、科技創(chuàng)新等需要，只能從特定供應商處采購的；涉及保密要求，只能從特定供應商處采購的；按照國家、地方政府要求或者受到行業(yè)限制，只能從特定供應商處采購的。
由于此類采購方式缺乏競爭性，因此價格常處于偏高的水平。此類項目的審計關(guān)注點除了采購方式的適用性外，還需要關(guān)注價格的合理性。此類項目由于缺乏價格指導標準，評審小組往往采用參照歷史成交價的方式判定價格合理性。在此基礎上，往往會進行延伸審計，判定歷史成交價是否等同于合理性報價。因此項目責任單位需要在前期進行大量的市場調(diào)研，以此作為評審的依據(jù)。
三、審計風險的規(guī)避
長江電力招標采購方式的多樣性使得不同類型的項目擁有相對匹配的招標采購模式，但是不同的招標采購方式也會導致不同的審計風險。在招標采購前期進行針對性的策劃可以有效規(guī)避審計風險，使招標采購更合規(guī)。
首先，需要針對招標采購項目的特點確定對應的采購方式。長江電力每年10月左右會組織各生產(chǎn)單位、所屬公司進行采購項目審計，并逐一審核招標采購方式是否合理合規(guī)，最終匯總后上報三峽集團進行復核，待集團公司審核后下發(fā)各單位進行采購。
其次，各單位在采購立項前需要做充分的市場調(diào)研。通過市場調(diào)研，明確立項金額的準確性及潛在供應商的數(shù)量。采用公開征集方式并不意味著可以高枕無憂地等待供應商自己上門，項目實施地點的外部環(huán)境往往是長江電力的弱勢所在，找準潛在的目標供應商并與之充分交流，使其對施工地點、施工難度進行合理的評估，這樣供應商才能給出優(yōu)質(zhì)的報價。同時，充分的市場調(diào)研會讓評審事半功倍，讓評審小組在評審過程中占據(jù)主導地位，讓專家知道“談什么、怎么談”。
再次，長江電力擁有自己的采購文件模板并定期更新，采購文件編制時需要針對不同項目特點對模板進行修改，在此過程中，需要做到相同事項前后表述一致。因為在以往的審計中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)前后內(nèi)容矛盾的問題。
最后，評審報告是對評審過程的記錄和總結(jié)，因此評審報告需要反映出評審的全過程。在決標過程中，決標領導小組只能夠通過評審報告來推斷當時評審情況，如果評審報告隱瞞或者未真實反映評審過程，將會影響決標過程和結(jié)果。
總之，招標采購關(guān)系后續(xù)工程項目的實施，可以幫助規(guī)避很多合同執(zhí)行過程中的風險。加強審計結(jié)果的運用，梳理發(fā)布審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題清單，能夠幫助所屬各流域水電站有效規(guī)避風險，不斷強化企業(yè)對工程項目招標采購合規(guī)性的管控能力。
作者：姚傳理
作者單位：中國長江電力股份有限公司
來源：《招標采購管理》2023年第5期
