中國長江電力股份有限公司在采購實(shí)踐中發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”的常態(tài)化“體檢”作用，對(duì)各流域水電站的工程項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)采購常態(tài)化審計(jì)，積累了大量的工作經(jīng)驗(yàn)。本文結(jié)合企業(yè)自身特點(diǎn)和內(nèi)部審計(jì)心得，分析了非公開招標(biāo)模式下五類不同采購方式的審計(jì)側(cè)重點(diǎn)，并對(duì)工程項(xiàng)目招標(biāo)采購中的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避進(jìn)行了闡述。
一、企業(yè)的基本情況和項(xiàng)目特點(diǎn)
中國長江電力股份有限公司（以下簡稱長江電力）是中國最大的電力上市公司和全球最大的水電上市公司，主要從事水力發(fā)電、投融資、抽水蓄能、智慧綜合能源、新能源和配售電等業(yè)務(wù)。長江電力運(yùn)營管理的烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩、三峽、葛洲壩六座梯級(jí)電站，構(gòu)成了世界上最大的清潔能源走廊，有效保障了長江流域防洪、航運(yùn)、補(bǔ)水和生態(tài)安全，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)能。
長江電力作為電力生產(chǎn)運(yùn)營企業(yè)，其工程項(xiàng)目主要分為五類，即大修理項(xiàng)目、生產(chǎn)費(fèi)用項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目、基本建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)裝備購置項(xiàng)目。這些工程項(xiàng)目往往都是為電力生產(chǎn)服務(wù)，一般具有金額小、數(shù)量多、工期短、工程相對(duì)單一等特點(diǎn)。
二、招標(biāo)采購審計(jì)的目標(biāo)和重點(diǎn)
（一）目標(biāo)
作為內(nèi)部審計(jì)，長江電力始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，充分發(fā)揮“治已病、防未病”的常態(tài)化“經(jīng)濟(jì)體檢”作用。工程項(xiàng)目招標(biāo)采購審計(jì)目標(biāo)主要包括但不限于：檢查合同立項(xiàng)程序的合規(guī)性；檢查標(biāo)段劃分的合理性；檢查招標(biāo)采購文件編審程序的合規(guī)性；檢查招標(biāo)采購控制價(jià)的合理性；檢查招標(biāo)采購程序、評(píng)標(biāo)過程的合規(guī)性；檢查決標(biāo)程序及結(jié)果的合規(guī)性等。
長江電力招標(biāo)采購一般分為公開招標(biāo)（招標(biāo)）及非公開招標(biāo)（采購）兩大類。其中，前者又分為公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)；后者又分為競爭性談判、詢價(jià)、單一來源采購、單一來源采購（自營項(xiàng)目）、單一來源采購（直接對(duì)外委托）及公司認(rèn)定的其他采購方式（如掛牌交易等）。
（二）重點(diǎn)
由于長江電力的公開招標(biāo)項(xiàng)目一般委托具有專業(yè)資質(zhì)的公司代為招標(biāo)，因此本文主要探討非公開招標(biāo)項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)。
1.競爭性談判
競爭性談判是指與符合資格條件的供應(yīng)商就采購工程、貨物和服務(wù)事宜進(jìn)行談判，供應(yīng)商按照競爭性談判文件的要求提交報(bào)價(jià)文件和最后報(bào)價(jià)。除公開招標(biāo)的項(xiàng)目外，長江電力非公開招標(biāo)項(xiàng)目絕大多數(shù)采用競爭性談判這一采購方式。
目前，長江電力的供應(yīng)商選擇方式由原先的直接邀請(qǐng)變成現(xiàn)在的公開征集。相較直接邀請(qǐng)，采用公開征集對(duì)資格條件的設(shè)置提出了更為嚴(yán)苛的要求，不但需要保證有足夠的潛在供應(yīng)商報(bào)名參與，同時(shí)還要精準(zhǔn)地設(shè)置資格條件以合理控制潛在供應(yīng)商數(shù)量。由于 長江電力在非公開招標(biāo)項(xiàng)目中不設(shè)置報(bào)價(jià)保證金，因此如果過多的供應(yīng)商參與報(bào)價(jià)，會(huì)導(dǎo)致評(píng)審工作難度加大，在篩選甄別供應(yīng)商上會(huì)消耗大量不必要的時(shí)間和精力。
針對(duì)競爭性談判項(xiàng)目，審計(jì)重點(diǎn)主要集中在是否具有充足的競爭性上。
一是資質(zhì)條件的設(shè)立。主要包括資質(zhì)條件的設(shè)置是否具有排他性、業(yè)績條件與項(xiàng)目的匹配性、人員資質(zhì)及財(cái)務(wù)要求的合理性等。
二是價(jià)格的競爭性和合理性。競爭性的來源與供應(yīng)商選擇方式息息相關(guān)，潛在供應(yīng)商數(shù)量過少體現(xiàn)不出競爭性，數(shù)量過多又會(huì)導(dǎo)致評(píng)審工作耗時(shí)耗力。與此同時(shí)，部分水電站建在偏遠(yuǎn)山區(qū)，地域條件會(huì)導(dǎo)致其對(duì)供應(yīng)商的吸引力不夠或者成本較高，因此競爭性 和合理性描述是評(píng)審報(bào)告的重中之重。從審計(jì)的角度出發(fā)，競爭性是各報(bào)價(jià)人價(jià)格的橫向?qū)Ρ龋u(píng)審過程中要看是否找出了不平衡報(bào)價(jià)，是否對(duì)不平衡報(bào)價(jià)進(jìn)行評(píng)估；而合理性一般是與同類項(xiàng)目的歷史價(jià)或者市場(chǎng)價(jià)（定額）進(jìn)行對(duì)比。
三是報(bào)價(jià)次數(shù)的合理性。長江電力的內(nèi)部管理制度沒有對(duì)競爭性談判的報(bào)價(jià)次數(shù)提出限制要求，一般情況下，競爭性談判只進(jìn)行兩輪報(bào)價(jià)，若第二輪報(bào)價(jià)中最低價(jià)在立項(xiàng)金額之內(nèi)，一般不開啟第三輪報(bào)價(jià)。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注開啟第三輪報(bào)價(jià)后最低價(jià)的報(bào)價(jià)人發(fā)生變動(dòng)的情況，也就是業(yè)界常說的“精準(zhǔn)降價(jià)”。這種情況的出現(xiàn)往往會(huì)帶來泄密的嫌疑，造成評(píng)審專家廉潔上的風(fēng)險(xiǎn)。
2.詢價(jià)
詢價(jià)是指向符合資格條件的供應(yīng)商發(fā)出詢價(jià)文件，要求其一次報(bào)出不得更改的價(jià)格，并從評(píng)審小組推薦的成交候選供應(yīng)商中確定成交供應(yīng)商的采購方式。
詢價(jià)與競爭性談判的區(qū)別在于其“一錘定音”，無法與供應(yīng)商進(jìn)行談判，因此詢價(jià)往往使用在通用物資的采購上，同時(shí)還需要滿足采購的貨物規(guī)格（標(biāo)準(zhǔn)）統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小等條件。
針對(duì)詢價(jià)項(xiàng)目，審計(jì)重點(diǎn)主要在于價(jià)格的合理性及報(bào)價(jià)文件的響應(yīng)上。
一是看成交人的報(bào)價(jià)是否合理，是否處于正常的價(jià)格波動(dòng)水平之內(nèi)。由于部分供應(yīng)商的報(bào)價(jià)會(huì)低于市場(chǎng)價(jià)格，因此審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)往往在于評(píng)審報(bào)告中是否對(duì)價(jià)格進(jìn)行分析，是否對(duì)后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。
二是報(bào)價(jià)文件的響應(yīng)。由于詢價(jià)不能對(duì)報(bào)價(jià)文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性澄清，因此購買物資的技術(shù)參數(shù)、交貨日期、質(zhì)保期、安裝方案等均需要響應(yīng)采購文件的要求，審計(jì)重點(diǎn)在于逐一核實(shí)報(bào)價(jià)文件與采購文件的匹配性。
3.單一來源采購
單一來源采購是指因需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)，只能從唯一供應(yīng)商處采購工程、貨物和服務(wù)的采購方式。
長江電力目前很少采用單一來源的采購方式。從審計(jì)的角度來說，被審計(jì)單位很難證明供應(yīng)商擁有唯一的不可替代的專利或者專有技術(shù)。唯一性成為單一來源采購最大的障礙，也是審計(jì)的關(guān)注重點(diǎn)。
4.單一來源采購（自營項(xiàng)目）
單一來源采購（自營項(xiàng)目）是指向三峽集團(tuán)的子企業(yè)采購其具備相應(yīng)的資質(zhì)、能力的項(xiàng)目，屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的其他項(xiàng)目。
審計(jì)此類采購項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面。
一是關(guān)注參與供應(yīng)商是否為三峽集團(tuán)的全資、控股公司，是否具備相應(yīng)的資質(zhì)、能力和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。
二是成交單位在后續(xù)過程中是否獨(dú)立實(shí)施該項(xiàng)目。如果其在后續(xù)實(shí)施中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了分包或轉(zhuǎn)包，就失去了單一來源的意義。
三是價(jià)格的合理性。由于三峽集團(tuán)對(duì)于關(guān)聯(lián)交易有收費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，因此最終價(jià)格的合理性就有了一定的參照依據(jù)，即成交金額是否按照收費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組價(jià)，人工費(fèi)調(diào)差是否按照標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算公式記取。
5.單一來源采購（直接對(duì)外委托）
單一來源采購（直接對(duì)外委托）是指從某一特定供應(yīng)商（非三峽集團(tuán)全資、控股公司）處采購工程、貨物和服務(wù)的采購方式。
在采購立項(xiàng)時(shí)，項(xiàng)目責(zé)任單位需要對(duì)單一來源采購（直接對(duì)外委托）的采購方式進(jìn)行論述，詳細(xì)闡述采購項(xiàng)目不具備競爭性的理由。主要理由包括但不限于：發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況，不能從其他供應(yīng)商處采購的；必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購的；為滿足已投運(yùn)成套設(shè)備的運(yùn)行、維護(hù)和檢修需要，采購專用備品備件、專用工器具的；為滿足電力生產(chǎn)安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全、科技創(chuàng)新等需要，只能從特定供應(yīng)商處采購的；涉及保密要求，只能從特定供應(yīng)商處采購的；按照國家、地方政府要求或者受到行業(yè)限制，只能從特定供應(yīng)商處采購的。
由于此類采購方式缺乏競爭性，因此價(jià)格常處于偏高的水平。此類項(xiàng)目的審計(jì)關(guān)注點(diǎn)除了采購方式的適用性外，還需要關(guān)注價(jià)格的合理性。此類項(xiàng)目由于缺乏價(jià)格指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)審小組往往采用參照歷史成交價(jià)的方式判定價(jià)格合理性。在此基礎(chǔ)上，往往會(huì)進(jìn)行延伸審計(jì)，判定歷史成交價(jià)是否等同于合理性報(bào)價(jià)。因此項(xiàng)目責(zé)任單位需要在前期進(jìn)行大量的市場(chǎng)調(diào)研，以此作為評(píng)審的依據(jù)。
三、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避
長江電力招標(biāo)采購方式的多樣性使得不同類型的項(xiàng)目擁有相對(duì)匹配的招標(biāo)采購模式，但是不同的招標(biāo)采購方式也會(huì)導(dǎo)致不同的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在招標(biāo)采購前期進(jìn)行針對(duì)性的策劃可以有效規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，使招標(biāo)采購更合規(guī)。
首先，需要針對(duì)招標(biāo)采購項(xiàng)目的特點(diǎn)確定對(duì)應(yīng)的采購方式。長江電力每年10月左右會(huì)組織各生產(chǎn)單位、所屬公司進(jìn)行采購項(xiàng)目審計(jì)，并逐一審核招標(biāo)采購方式是否合理合規(guī)，最終匯總后上報(bào)三峽集團(tuán)進(jìn)行復(fù)核，待集團(tuán)公司審核后下發(fā)各單位進(jìn)行采購。
其次，各單位在采購立項(xiàng)前需要做充分的市場(chǎng)調(diào)研。通過市場(chǎng)調(diào)研，明確立項(xiàng)金額的準(zhǔn)確性及潛在供應(yīng)商的數(shù)量。采用公開征集方式并不意味著可以高枕無憂地等待供應(yīng)商自己上門，項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)的外部環(huán)境往往是長江電力的弱勢(shì)所在，找準(zhǔn)潛在的目標(biāo)供應(yīng)商并與之充分交流，使其對(duì)施工地點(diǎn)、施工難度進(jìn)行合理的評(píng)估，這樣供應(yīng)商才能給出優(yōu)質(zhì)的報(bào)價(jià)。同時(shí)，充分的市場(chǎng)調(diào)研會(huì)讓評(píng)審事半功倍，讓評(píng)審小組在評(píng)審過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，讓專家知道“談什么、怎么談”。
再次，長江電力擁有自己的采購文件模板并定期更新，采購文件編制時(shí)需要針對(duì)不同項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)模板進(jìn)行修改，在此過程中，需要做到相同事項(xiàng)前后表述一致。因?yàn)樵谝酝膶徲?jì)中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)前后內(nèi)容矛盾的問題。
最后，評(píng)審報(bào)告是對(duì)評(píng)審過程的記錄和總結(jié)，因此評(píng)審報(bào)告需要反映出評(píng)審的全過程。在決標(biāo)過程中，決標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組只能夠通過評(píng)審報(bào)告來推斷當(dāng)時(shí)評(píng)審情況，如果評(píng)審報(bào)告隱瞞或者未真實(shí)反映評(píng)審過程，將會(huì)影響決標(biāo)過程和結(jié)果。
總之，招標(biāo)采購關(guān)系后續(xù)工程項(xiàng)目的實(shí)施，可以幫助規(guī)避很多合同執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，梳理發(fā)布審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題清單，能夠幫助所屬各流域水電站有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不斷強(qiáng)化企業(yè)對(duì)工程項(xiàng)目招標(biāo)采購合規(guī)性的管控能力。
作者：姚傳理
作者單位：中國長江電力股份有限公司
來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第5期
