案例回放
某日，某縣財政局收到A供應(yīng)商投訴，稱在該縣某設(shè)備采購項目的采購公告中，設(shè)備的最高限價為10萬元，而采購文件中的最高限價卻為100萬元，兩者不一致屬于排斥潛在供應(yīng)商，是為某些特定供應(yīng)商故意而為之。A供應(yīng)商認(rèn)為，該采購活動存在重大失誤，違反公開、公平、公正和誠實信用原則，請求財政部門廢標(biāo)。
財政部門調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該采購項目采用詢價采購方式，A供應(yīng)商所稱最高限價不一致的情況屬實。A供應(yīng)商是在詢價成交結(jié)果公示后提出的質(zhì)疑和投訴，符合質(zhì)疑投訴采購文件的時間期限。采購代理機(jī)構(gòu)答復(fù)稱，兩處最高限價不一致是采購代理機(jī)構(gòu)的失誤，在發(fā)布采購公告最高限價時少輸入了一個“0”，該行為不是采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的真實意思表達(dá)，不存在故意設(shè)置障礙排斥潛在供應(yīng)商。采購代理機(jī)構(gòu)還認(rèn)為，采購公告不屬于采購文件，不是潛在供應(yīng)商可提起質(zhì)疑和投訴的范圍，且兩處最高限價不一致并未對A供應(yīng)商造成權(quán)益上的損害，因在采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)該錯誤時，該項目已經(jīng)開標(biāo)完畢確定了成交供應(yīng)商，所以未對采購公告進(jìn)行澄清，A供應(yīng)商的質(zhì)疑不成立。
財政部門最終裁定，采購公告屬于采購文件，潛在供應(yīng)商可對采購公告提起質(zhì)疑和投訴。雖然在本次采購活動中，采購公告和采購文件的最高限價不一致，但是該不一致屬于采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的書寫失誤，不是其真實意思的表達(dá)，并未影響潛在供應(yīng)商和投訴人A供應(yīng)商編制響應(yīng)文件，未對潛在供應(yīng)商和投訴人A供應(yīng)商造成權(quán)益上的損害。該投訴事項不符合質(zhì)疑投訴的要件，駁回A供應(yīng)商的投訴事項。對于采購人和采購代理機(jī)構(gòu)錯誤發(fā)布采購公告最高限價的行為，給予警告、責(zé)令改正的行政處罰。
案例探析
采購公告屬于采購文件嗎？
筆者認(rèn)為屬于。通常我們認(rèn)為采購公告、采購文件和采購結(jié)果是政府采購過程中三個不同時間段的流程和環(huán)節(jié)，它們分別代表了采購的準(zhǔn)備工作、實施階段和結(jié)束階段。
采購公告是指公開發(fā)布采購信息的公告，主要包含采購項目的基本信息，比如采購人信息、采購項目名稱、預(yù)算金額、最高限價和招標(biāo)代理信息等內(nèi)容。
采購公告是邀請供應(yīng)商投標(biāo)的一種表現(xiàn)形式，主要分為以下兩類。一類是發(fā)布采購公告，比如，在公開招標(biāo)采購活動中，采購人依法以招標(biāo)公告的方式邀請非特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)。在競爭性談判、詢價和競爭性磋商采購活動中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布公告的方式邀請不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競爭性談判、詢價或者競爭性磋商采購活動。
另一類是采用特定的方式邀請供應(yīng)商投標(biāo)。比如，在邀請招標(biāo)采購活動中，采購人依法從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中隨機(jī)抽取3家以上供應(yīng)商，并以投標(biāo)邀請書的方式邀請其參加投標(biāo)的采購方式。在競爭性談判、詢價和競爭性磋商采購活動中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取，或者采購人和評審專家分別以書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競爭性談判、詢價或者競爭性磋商采購活動。
采購文件是指為了實施采購而編制的詳細(xì)規(guī)則和程序，主要包括招標(biāo)文件、詢價文件、競爭性談判文件和競爭性磋商文件等。
采購結(jié)果是指采購活動完成后確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，主要包括中標(biāo)（成交）結(jié)果公示、通知書、采購合同等。
筆者認(rèn)為，狹義的采購文件僅僅是指招標(biāo)文件、詢價文件、競爭性談判文件和競爭性磋商文件等，然而廣義的采購文件是包括采購公告和采購結(jié)果等相關(guān)信息?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第二十條規(guī)定招標(biāo)文件應(yīng)包括“投標(biāo)邀請”，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第十一條也規(guī)定談判文件、詢價通知書應(yīng)當(dāng)包括采購邀請。2019年1月7日，針對采購公告是否屬于采購文件的問題，財政部條法司明確答復(fù)，采購公告屬于采購文件。
引申思考
采購公告需要“下載”嗎？
筆者認(rèn)為不需要?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定，潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。在實踐中，供應(yīng)商在提起質(zhì)疑和投訴時，都會將下載采購文件的網(wǎng)絡(luò)截圖附在質(zhì)疑函和投訴書中，以證明其依法獲取采購文件。然而，采購公告是不需要下載的，它是所有供應(yīng)商都能夠查看到的信息。
筆者認(rèn)為，獲取采購文件的方式不違反法律規(guī)定即為“依法獲取”，供應(yīng)商查看到采購公告中的信息即為“依法獲取”，而不需要另行“下載”。
《中華人民共和國民法典》第四百七十三條也規(guī)定，招標(biāo)(采購）公告屬于要約邀請，其目的是向潛在供應(yīng)商傳遞采購活動信息，潛在供應(yīng)商獲得采購公告信息，視同為供應(yīng)商依法獲取采購文件，其認(rèn)為采購公告對其權(quán)益造成損害的，在符合質(zhì)疑和投訴的期限內(nèi)可提起質(zhì)疑和投訴。
采購公告中常見的問題有哪些？
筆者發(fā)現(xiàn)，采購公告信息常見錯漏問題有：如文字表述不正確、援引文書不正確、時間日期不正確、標(biāo)點符號數(shù)字不正確、專用名名詞不正確等。出現(xiàn)諸如將“登錄”寫成“登陸”，將“賬戶”寫成“帳戶”，出現(xiàn)多個“、”連在一起，將預(yù)留給中?。ㄎⅲ┢髽I(yè)誤寫成“?。ㄎⅲ┢髽I(yè)”等。為何會出現(xiàn)上述問題，筆者認(rèn)為，主要是采購人主體責(zé)任缺失和采購代理機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制不健全造成的。按照采購活動“誰采購、誰負(fù)責(zé)”的原則，采購人理應(yīng)對其發(fā)布的采購信息全權(quán)負(fù)責(zé)。然而在實踐中，有的采購人認(rèn)為其委托了采購代理機(jī)構(gòu)承辦相關(guān)代理事項，采購人就可撒手不管，采購人主體責(zé)任也就無從談起。另外，目前部分代理缺乏內(nèi)控機(jī)制，業(yè)務(wù)能力水平較差，責(zé)任心不強(qiáng)，也是導(dǎo)致采購信息問題頻出的原因之一。
話外音
據(jù)了解，A供應(yīng)商因為未成為該項目的成交供應(yīng)商，所以寄希望于提起質(zhì)疑和投訴，促成該項目重新開展采購活動，為自己爭取一次重新來過的“機(jī)會”。因A供應(yīng)商未在采購文件和成交結(jié)果中找到可質(zhì)疑投訴點，于是抓住采購公告和采購文件中最高限價不一致的現(xiàn)象提起質(zhì)疑投訴。
相關(guān)建議
一是強(qiáng)化采購人主體責(zé)任。采購人是政府采購活動的第一責(zé)任人，同時，采購人也是政府采購信息發(fā)布的第一責(zé)任人，按照“誰發(fā)布、誰負(fù)責(zé)”的原則，采購人對采購項目信息的真實性、時效性和合法性負(fù)責(zé)，承擔(dān)采購信息發(fā)布的主體責(zé)任。
二是強(qiáng)化采購代理機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身特點，對照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)范，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，將內(nèi)控管理制度貫穿于政府采購活動的全流程、各環(huán)節(jié)，重點加強(qiáng)對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位和重大風(fēng)險事項管理。全面建立健全內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間、環(huán)節(jié)之間、崗位之間的監(jiān)督制約機(jī)制，優(yōu)化流程銜接，合理安排分工，提高采購績效。提升專業(yè)服務(wù)水平，多設(shè)置幾道審核關(guān)，避免發(fā)生類似于本案中這樣的錯誤。
三是強(qiáng)化財政監(jiān)督檢查。財政部門加強(qiáng)對采購信息發(fā)布情況的監(jiān)督檢查力度，將采購信息發(fā)布情況作為采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的重點檢查內(nèi)容，并納入政府采購年度績效考核指標(biāo)體系，依法追究采購人和采購代理機(jī)構(gòu)在信息發(fā)布中的違法違規(guī)行為。
法律依據(jù)
《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號）
第十一條 談判文件、詢價通知書應(yīng)當(dāng)包括供應(yīng)商資格條件、采購邀請、采購方式、采購預(yù)算、采購需求、采購程序、價格構(gòu)成或者報價要求、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間及地點、保證金交納數(shù)額和形式、評定成交的標(biāo)準(zhǔn)等。
《中華人民共和國政府采購法》
第四十二條 第二款 采購文件包括采購活動記錄、采購預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評估報告、定標(biāo)文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料。
《中華人民共和國民法典》
第四百七十三條 要約邀請是希望他人向自己發(fā)出要約的表示。拍賣公告、招標(biāo)公告、招股說明書、債券募集辦法、基金招募說明書、商業(yè)廣告和宣傳、寄送的價目表等為要約邀請。
《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）
第十條 供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。
財政部留言答復(fù)，留言編號:0332-3087061，答復(fù)單位:財政部條法司，回復(fù)時間:2019年01月07日。
請問：《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》中第十一條：潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。對采購文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)提出。其中“潛在供應(yīng)商”具體指那些供應(yīng)商？“依法獲取”的方式包括哪些？采購公告是否屬于采購文件的一部分？
答復(fù)：《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條中的“潛在供應(yīng)商”是指已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的供應(yīng)商。獲取采購文件的方式不違反法律規(guī)定即為“依法獲取”。采購公告屬于采購文件。感謝您對財政法治工作的關(guān)心和支持！
來源：中國政府采購報 作者：鐘志君 樊小勇 王樂林
