■ 張澤明
在政府采購領(lǐng)域，如何合理界定什么是在中國境內(nèi)生產(chǎn)的國貨，一直存在爭議。爭議的焦點在于，如何能讓政府采購國貨的政策惠及那些雖不是百分百的國貨，但其實大部分產(chǎn)品價值是由國內(nèi)提供的產(chǎn)品。這樣看來，如何定義中國境內(nèi)生產(chǎn)便是關(guān)鍵所在。
2022年7月，財政部發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）提出，“中國境內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)品達到規(guī)定的附加值比例等條件的，應(yīng)當在政府采購活動中享受評審優(yōu)惠”。今年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要“保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購活動。盡快出臺相關(guān)政策措施，進一步明確中國境內(nèi)生產(chǎn)的具體標準”。
但在實踐中，計算產(chǎn)品附加值比例是一個較難操作的事情，依據(jù)何種公式計算也存在著不同看法，這都將直接影響國貨認定政策的實施準確性與效率。筆者認為，不妨以繁簡分流的思路，使國貨認定方式更具易用性。
厘清國貨認定政策的大前提與制度目標的邏輯起點
當下，其實政府采購對于國貨認定的標準還是比較清晰的。按照《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第四條規(guī)定，“政府采購應(yīng)當采購本國產(chǎn)品，確需采購進口產(chǎn)品的，實行審核管理。”也就是說，國貨與進口產(chǎn)品是一對反義詞，在概念上完整地囊括了整個政府采購的貨物、工程、服務(wù)。進口產(chǎn)品的反向含義就是國貨認定標準。
《辦法》第三條明確，“進口產(chǎn)品是指通過中國海關(guān)報關(guān)驗放進入中國境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品?！睋Q言之，非國貨應(yīng)同時滿足兩個條件：一是原產(chǎn)地為關(guān)境外；二是經(jīng)過海關(guān)報關(guān)驗放入關(guān)。在實踐中，如何判斷產(chǎn)品的原產(chǎn)地在關(guān)境外是難以把握的。
曾有觀點認為，外資企業(yè)在國內(nèi)產(chǎn)出的產(chǎn)品，雖然不符合進口產(chǎn)品的定義，但也不應(yīng)當被視為國貨。如今這個觀點已經(jīng)被當前的政策解釋明文否定了。財政部在《關(guān)于在政府采購活動中落實平等對待內(nèi)外資企業(yè)有關(guān)政策的通知》中明確，“在政府采購活動中，除涉及國家安全和國家秘密的采購項目外，不得區(qū)別對待內(nèi)外資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品。在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品，不論其供應(yīng)商是內(nèi)資還是外資企業(yè)，均應(yīng)依法保障其平等參與政府采購活動的權(quán)利?！贝送猓瑖鴦?wù)院、商務(wù)部等也曾發(fā)文明確，要保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購活動，清理通過限定所有制形式等方式排斥或限制外資企業(yè)參加本地招投標、政府采購等活動。
因此，按照目前進口產(chǎn)品的定義，筆者認為，可以較寬泛地定義國貨，即無論是國內(nèi)企業(yè)還是外資企業(yè)，只要在中國關(guān)境內(nèi)注冊，則在中國關(guān)境內(nèi)產(chǎn)出的貨物、服務(wù)、工程都應(yīng)被認為是國貨，而不應(yīng)過度分析其產(chǎn)品中含有多少國內(nèi)價值成分。當然，這并不代表對產(chǎn)品進行詳細價值成分分析從而判定產(chǎn)品原產(chǎn)地的操作沒有意義。
但在進行價值成分分析從而確定產(chǎn)品原產(chǎn)地之前，筆者認為，應(yīng)明確國貨認定政策的大前提，即已有政策解釋傾向于在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品，且無論其企業(yè)所有制是何類型還是價值成分如何分布，都可以認定為國貨。同時，還應(yīng)明確制度目標，即通過政府采購，吸引國外資本到中國投資，進一步優(yōu)化國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，促進國內(nèi)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上更具優(yōu)勢。
鑒于以產(chǎn)品價值分析的方式對國貨進行判定存在認定復(fù)雜、不易操作等問題，筆者建議，在國貨認定政策上不妨遵從繁簡分流的方式，但這一方式不應(yīng)偏離現(xiàn)有的政策前提與制度目標。
過于復(fù)雜的國貨認定方式恐難以操作
對于產(chǎn)品按本國價值比例判定是否屬于國貨，執(zhí)行起來較為復(fù)雜。以《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）為例，其列舉了以下三種可以界定為原產(chǎn)貨物的情況。一是在一個或多個締約方領(lǐng)土內(nèi)完全獲得或生產(chǎn)的貨物屬于原產(chǎn)貨物，如在締約方相關(guān)領(lǐng)土內(nèi)種植、培育、收獲、采摘或收集的植物或植物產(chǎn)品等。二是完全在一個或多個締約方領(lǐng)土內(nèi)，僅使用原產(chǎn)材料生產(chǎn)的貨物屬于原產(chǎn)貨物。三是完全在一個或多個締約方領(lǐng)土內(nèi)使用非原產(chǎn)材料生產(chǎn)的貨物，需要根據(jù)其區(qū)域價值成分（Regional Value Content，以下簡稱RVC）判斷是否屬于原產(chǎn)貨物。
而對于RVC的計算，CPTPP又提供了四種方法。一是價格法，主要根據(jù)特定非原產(chǎn)材料價格，公式為RVC=（貨物價格-特定非原產(chǎn)材料價格）/貨物價格×100%。二是扣減法，主要根據(jù)非原產(chǎn)材料價格，公式為RVC=（貨物價格-非原產(chǎn)材料價格）/貨物價格×100%。三是增值法，主要根據(jù)原產(chǎn)材料價格，公式為RVC=原產(chǎn)材料價格/貨物價格×100%。四是凈成本法，僅適用于汽車產(chǎn)品，公式為RVC=（凈成本-非原產(chǎn)材料價格）/凈成本×100%。此外，CPTPP還對不同的計算方法賦予了不同的RVC數(shù)值要求。
再以《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，以下簡稱RCEP）為例，其對于原產(chǎn)地的認定相對簡單，但是也規(guī)定了RVC不低于40%的貨物方可獲得RCEP原產(chǎn)地資格。具體的RVC計算方式有兩種。一是扣減公式，即RVC=（貨物離岸價格-非原產(chǎn)材料價格）/貨物離岸價格×100%。二是累加公式，即RVC=（原產(chǎn)材料價格+直接人工成本+直接經(jīng)營費用成本+利潤+其他成本）/貨物離岸價格×100%。
但筆者認為，過于復(fù)雜的國貨認定方式將不利于政策的精準執(zhí)行，而這在美國已有先例。2022年3月，美國政府再次為政府采購國貨措施“加碼”，要求逐年提高聯(lián)邦政府采購的美國貨中美國制造的零部件占比，2022年將占比提高到60%，而到2024年和2029年，這一比例將分別提高到65%和75%。而在2022年1月，美國知名智庫“卡托研究所”發(fā)布的研究報告稱，“優(yōu)先購買美國產(chǎn)品”的審查在給美國政府帶來監(jiān)管負擔的同時，還會增加高昂的執(zhí)法成本和延緩項目建設(shè)進程。該舉措無益于實現(xiàn)美國政府增加基礎(chǔ)設(shè)施的目的。
換言之，如果對所有產(chǎn)品都“一刀切”，不加以區(qū)分，則無疑會加大監(jiān)管機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)的操作復(fù)雜程度。對供應(yīng)商來說，進行國貨認定來自證產(chǎn)品屬于國產(chǎn)，也是一筆不小的成本支出。此外，如何為國貨認定選擇好中立的第三方檢測機構(gòu)，也需費一番思量。筆者認為，與其如此，不如按照繁簡分流的思路，將按照產(chǎn)品價值比例判定是否屬于國貨限定在少數(shù)構(gòu)成復(fù)雜的且必須經(jīng)價值比例認定的最小產(chǎn)品品目范圍內(nèi)，整體上也有利于國貨認定政策的執(zhí)行。
繁簡分流國貨認定政策的設(shè)想
——抓主要矛盾，使國貨認定相對簡單，覆蓋絕大多數(shù)的政府采購場景。
目前關(guān)于國貨定義有以下三種說法。其一，按照財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備投資抵免企業(yè)所得稅有關(guān)問題的通知》規(guī)定，“允許抵免的國產(chǎn)設(shè)備是指國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)制造的生產(chǎn)經(jīng)營（包括生產(chǎn)必需的測試、檢驗）性設(shè)備，不包括從國外直接進口的設(shè)備、以‘三來一補’方式生產(chǎn)制造的設(shè)備”。其二，國家稅務(wù)總局印發(fā)的《外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備退稅管理試行辦法》將國產(chǎn)設(shè)備定義為“在中華人民共和國境內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備”。其三，財政部、國家稅務(wù)總局在《關(guān)于調(diào)整外商投資項目購買國產(chǎn)設(shè)備退稅政策范圍的通知》中明確，“國產(chǎn)設(shè)備是指鼓勵類外商投資項目采購的中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)、作為固定資產(chǎn)管理的設(shè)備，包括按照購貨合同隨設(shè)備購進的配套件、備件等”。
結(jié)合現(xiàn)有的政府采購進口產(chǎn)品定義，如果政策不鼓勵將“三來一補”類采購國外生產(chǎn)的各種核心部件進行組裝的“換殼貼牌”式的貨物認定為國貨，則可以將政府采購國貨定義為“非通過中國海關(guān)報關(guān)驗放進入中國境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品，不包括‘三來一補’（來料加工、來件裝配、來樣加工、補償貿(mào)易）方式生產(chǎn)制造的設(shè)備”。如果政策鼓勵“三來一補”類貨物為國貨，則可以將政府采購的國貨定義為“非通過中國海關(guān)報關(guān)驗放進入中國境內(nèi)且產(chǎn)自境外的產(chǎn)品”。
如此一來，國貨定義將不再強調(diào)關(guān)境的概念，則可以將自貿(mào)區(qū)（這類屬于國境內(nèi)、關(guān)境外區(qū)域）以及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（這類屬于國境內(nèi)、關(guān)境內(nèi)的區(qū)域）產(chǎn)出的產(chǎn)品，均納入國貨范圍，從而最大限度地保證其與現(xiàn)有其他政策以及政府采購進口產(chǎn)品定義相協(xié)調(diào)，確保占絕大多數(shù)比例的一般政府采購項目不受國貨價值比例繁瑣認定的困擾。也就是說，采購人通常只需關(guān)注產(chǎn)品是否屬于中國境內(nèi)企業(yè)本土產(chǎn)出即可，從而簡化國貨認定操作。
——聚焦關(guān)鍵產(chǎn)品，對部分產(chǎn)品實行清單制管理。
對于部分境外進入的產(chǎn)品，如果其含有一定比例的國產(chǎn)價值，且政策鼓勵其取得國貨待遇，則可以按照前述CPTPP或RCEP等關(guān)于原產(chǎn)地的規(guī)定進行認定。在政府采購領(lǐng)域，可以在充分調(diào)研采購人需求，發(fā)揮各行業(yè)部門、行業(yè)協(xié)會專業(yè)能力的基礎(chǔ)上，參照現(xiàn)有其他目錄，如《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》鼓勵類產(chǎn)品，形成政府采購“準國貨”品目清單。對于“準國貨”品目清單內(nèi)的貨物，可以在政府采購活動中認定其為國貨并參照國貨待遇。
值得注意的是，此清單應(yīng)包含政府采購經(jīng)常采購的基本標的，并保持動態(tài)調(diào)整。清單所涉及的RVC閾值可以統(tǒng)一設(shè)定為50%，或根據(jù)具體政策導(dǎo)向予以分門別類地規(guī)定。
如此一來，可以將需要分析價值成分的產(chǎn)品限定在最小范圍內(nèi)，確保國貨認定的繁瑣操作只存在于國家政策聚焦的需要認定的個別產(chǎn)品上，也在一定程度上避免給供應(yīng)商帶來較大的成本負擔。
——推行創(chuàng)新采購，讓尖端產(chǎn)品、先進技術(shù)可以為我所用。
《辦法》第五條規(guī)定，“采購人在采購進口產(chǎn)品時，應(yīng)當堅持有利于本國企業(yè)自主創(chuàng)新或消化吸收核心技術(shù)的原則，優(yōu)先購買向我方轉(zhuǎn)讓技術(shù)、提供培訓(xùn)服務(wù)及其他補償貿(mào)易措施的產(chǎn)品?！庇纱丝梢?，對于進口產(chǎn)品而言，我國實際上是不僅要采購而且還要讓其先進技術(shù)為我所用，這也正是創(chuàng)新采購的政策初衷。
因此，對于尖端產(chǎn)品，可以完善創(chuàng)新采購方式，通過比較的首購、訂購措施，在全球范圍內(nèi)采購。采購人不再區(qū)分標的是否屬于國貨，但可以在采購產(chǎn)品的最終知識產(chǎn)權(quán)歸屬上作出約定。
來源：中國政府采購報
