■ 蔡錕
2023年9月1日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議修訂通過了《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》），并將于2024年1月1日正式施行。這是1999年《行政復議法》頒發(fā)實施后的首次大篇幅修訂。
行政復議是指公民、法人或者其他組織（即行政相對人）認為行政行為侵犯自身合法權益，依法向特定行政機關提出申請，由特定行政機關對行政行為進行合法性和合理性審查并作出相關決定的活動。與行政訴訟相同，行政復議也是行政相對人不服行政行為而尋求法律救濟的一種途徑。
相比較現行的2017年最近一次修正的《行政復議法》，新修訂的《行政復議法》變化較大，其根據2020年2月中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過的《行政復議體制改革方案》的要求，吸收了現行《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《行政復議法實施條例》）、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法》司法解釋）中的諸多規(guī)定，亦在制度、程序上進行了一定的創(chuàng)新。
在政府采購的立法中，行政復議并不陌生?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十八條明確規(guī)定，“投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門（即財政部門）的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟?！?/p>
但應予注意的是，根據行政復議以及行政訴訟的基本法理和既有規(guī)定，除了財政部門作出的投訴處理決定外，財政部門所實施的監(jiān)督檢查、行政處罰以及舉報答復等監(jiān)管行為，也都屬于行政行為的范圍，相關的監(jiān)督檢查決定、行政處罰決定等也都可能因相對人不服而被申請行政復議并受到復議機關的審查。
因此，此次《行政復議法》的修訂，與政府采購監(jiān)管的關系非常密切，也將深刻影響采購人或供應商的救濟程序，值得政府采購各參與主體予以關注。
復議管轄發(fā)生變化
待新修訂的《行政復議法》實施后，中央和地方財政部門分別作為復議被申請人時的復議管轄存在不同，地方財政部門作為復議被申請人時的復議管轄由“選擇管轄”變?yōu)椤皢我还茌牎薄?/p>
2012年，財政部在《關于明確政府采購聯合采購活動中投訴舉報事項監(jiān)管權問題的通知》中規(guī)定，“各級人民政府財政部門按照《政府采購法》及相關法律法規(guī)的規(guī)定，均可對本級采購人參加的聯合采購項目進行監(jiān)管，依法處理投訴、舉報案件。在聯合采購項目實施過程中，如果多個財政部門均收到投訴、舉報，預算級次不同的，由其中預算級次最高的財政部門負責處理投訴、舉報事項；預算級次相同的，由最先收到投訴、舉報的財政部門負責處理?！?/p>
2018年，財政部在《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第六條中規(guī)定，“供應商投訴按照采購人所屬預算級次，由本級財政部門處理?？鐓^(qū)域聯合采購項目的投訴，采購人所屬預算級次相同的，由采購文件事先約定的財政部門負責處理，事先未約定的，由最先收到投訴的財政部門負責處理；采購人所屬預算級次不同的，由預算級次最高的財政部門負責處理?！?/p>
根據前述規(guī)定可見，在政府采購中，根據采購人所屬預算級次的不同，實施監(jiān)管行為并作出投訴處理決定、監(jiān)督檢查決定、行政處罰決定以及舉報答復（以下統稱政府采購監(jiān)管決定）的財政部門的級別也是不同的。通俗來說，中央預算單位政府采購活動的監(jiān)管由財政部負責，省級預算單位政府采購活動的監(jiān)管由省財政廳負責，市級預算單位政府采購活動的監(jiān)管由市財政局負責，以此往下類推。
也因此，在政府采購領域，上至國家財政部，下至區(qū)縣財政局的各級財政部門都可能成為復議被申請人，各級財政部門的監(jiān)管行為也都可能成為復議審查的對象。
此次新修訂的《行政復議法》，對中央和地方財政部門分別作為復議被申請人的情況，設定了不同的復議管轄原則，且將地方財政部門作為復議被申請人時的復議管轄原則由“選擇管轄”變?yōu)榱恕皢我还茌牎?，具體如下。
其一，對于不服中央財政部門即財政部作出的政府采購監(jiān)管決定的，仍由財政部進行復議管轄，即采取同級同部門復議的管轄原則。這里新修訂的《行政復議法》與現行《行政復議法》在規(guī)定上保持了一致。
其二，對于不服地方各級財政部門作出的政府采購監(jiān)管決定的，則從可以由本級人民政府管轄或上一級主管部門管轄的“選擇管轄”，變?yōu)榱酥荒苡杀炯壢嗣裾茌牭摹皢我还茌牎薄?/p>
所謂“選擇管轄”，規(guī)定于現行《行政復議法》第十二條第一款，即“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議”。比如，當事人若不服市財政局作出的投訴處理決定，則既可以向市人民政府也可以向省財政廳提出行政復議申請。
這一管轄原則自1999年《行政復議法》頒布之時開始適用，但在新修訂的《行政復議法》中畫上了句號。新修訂的《行政復議法》第二十四條第一款第一項明確，對本級人民政府工作部門作出的行政行為不服申請復議的，只能由本級人民政府管轄。也就是說，在2024年1月1日之后，對市財政局作出的投訴處理決定再有不服的，沒有選擇余地，只能向市人民政府申請行政復議了。
這一改變源于前述2020年2月通過的《行政復議體制改革方案》，亦將各地已經紛紛試點并推動實施的“地方各級政府統一行使行政復議職權，各級司法行政部門統一辦理本級政府負責的行政復議案件”制度進行了法律化。
從“上級機關或本級政府的選擇管轄”轉向“僅能本級政府的單一管轄”，對于集中部門間復議案件辦理力量，統一區(qū)域內復議案件審理標準，有著明顯的積極意義。但可以預見的是，短期內各級人民政府司法行政部門的工作量將會顯著提升。同時，因為上級財政部門失去了“行政復議權”這一自上而下統一政府采購領域內執(zhí)法標準的有效手段，如何確保政府采購領域內不同地域間執(zhí)法標準的一致性，尚需制度上的更多磨合。
此外，還有一個隱藏的影響，即上述管轄原則的改變，將使部分案件中行政相對人試圖通過向上級機關申請行政復議而在后續(xù)的行政訴訟中改變管轄法院的做法“過時”。這一影響在政府采購領域將尤為明顯。
根據當前《行政訴訟法》的規(guī)定，在復議決定維持原行政行為的情況下，后續(xù)的行政訴訟適用復議雙被告制度，且管轄法院可以由原告在“復議機關所在地的基層法院”或“原行為機關所在地的基層法院”之間進行選擇。因此，在部分案件中，行政相對人會選擇向上級機關申請行政復議，進而在未來的行政訴訟中將管轄法院拉到上級機關所在地，以脫離可能存在的地域干涉。舉一個典型的例子，在不服省財政廳作出的投訴處理決定時，可以向其上級主管機關即財政部申請行政復議，并進而在復議維持的情況下，將訴訟案件的管轄拉到北京，由北京的基層法院進行審理。但顯而易見的是，這一操作方式將隨著復議案件“選擇管轄”制度的謝幕而退出歷史舞臺。
復議前置范圍擴張
待新修訂的《行政復議法》實施后，在政府采購領域中不履行法定職責的案件，將被納入復議前置案件范圍。
所謂“復議前置”，是指對行政機關的行政行為不服的，應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服的，才能進一步向人民法院提起行政訴訟。對當事人而言，申請行政復議是必須進行的前序步驟，在未經復議的情況下是無法提起行政訴訟的。
在現行《行政復議法》中，僅在第三十條第一款及第十六條第一款中涉及復議前置的內容，主要針對自然資源使用權的相關情形以及法律法規(guī)單獨規(guī)定的相關情形，而這些都與政府采購的監(jiān)管行為幾無關聯。在一般情況下，現行《行政復議法》將救濟渠道交由當事人選擇，即由當事人決定是申請行政復議還是提起行政訴訟。雖然現行模式尊重了當事人的選擇權，但也確實加重了當事人的救濟成本和行政救濟的制度成本。
因此，為了發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，將行政爭議更多引流到行政復議中，新修訂的《行政復議法》在第二十三條中將復議前置的情形從2種擴張為5種，即新增加了3種。其中第二十三條第一款第三項新增的“認為行政機關存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責情形”與政府采購有著直接且密切的關聯。
所謂“未履行法定職責”的案件，從當前行政訴訟的實踐來看，是指“公民、法人或者其他組織起訴請求行政機關作出特定行政行為或者事實行為的案件”，其中既包括消極不作為類的履責之訴（即行政機關對是否履行法定職責未作出任何意思表示），也包括積極作為類的履責之訴（即行政機關以書面或者口頭等方式積極作出答復，明確表明其拒絕履行原告所請求的職責），故未履行法定職責案件的范圍是非常廣泛的。
在政府采購的監(jiān)管活動中，對投訴人的投訴事項、舉報事項，財政部門除了作出投訴處理決定或行政處罰決定外，還可能以答復方式告知不予受理、不予立案，或者逾期不作出任何處理，又或者雖然作出處理但結論是不存在違法行為的。按照前述“未履行法定職責”行為類型的分類，“逾期不作出任何處理”明顯屬于消極不作為類的不履職，“以答復方式告知不予受理、不予立案”以及“雖然作出處理但結論是不存在違法行為”，在實踐中則往往會被歸為積極作為類的不履職。
因此，如果對前述新修訂的《行政復議法》第二十三條第一款第三項新增的“未履行法定職責情形”采取廣義理解的話，則在政府采購中財政部門的一部分監(jiān)管行為會被納入復議前置的適用范圍。
當然，關于新修訂的《行政復議法》的這一規(guī)定應如何理解，當前也存在爭議。目前主要爭議點在于“本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責情形”是否僅指新修訂的《行政復議法》第十一條第十一項規(guī)定的情形。如果僅指的話，則復議前置適用的不履職情形范圍將會受到一定程度的限縮。不過，這些尚待立法機關在法律解釋或修訂《行政復議法實施條例》時予以明確。（作者系北京市道可特律師事務所高級合伙人、律師）
來 源：中國政府采購報
