財(cái)政部門是否應(yīng)當(dāng)主動(dòng)增加投訴當(dāng)事人
■ 沈德能
案例
某供應(yīng)商A公司對(duì)某采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果有意見，向代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，質(zhì)疑事實(shí)和理由是：自己才是排名第一的中標(biāo)候選人，評(píng)標(biāo)委員會(huì)不按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法評(píng)標(biāo)，導(dǎo)致自己落到排名第二。在代理機(jī)構(gòu)答復(fù)其質(zhì)疑后，又對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意向當(dāng)?shù)刎?cái)政局提起投訴。財(cái)政局收到A公司的投訴書后對(duì)該投訴書進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)A公司在投訴書中僅把代理機(jī)構(gòu)列為被投訴人，相關(guān)供應(yīng)商一欄未填寫，財(cái)政局認(rèn)為投訴書應(yīng)當(dāng)將該項(xiàng)目采購(gòu)人列為被投訴人，增加其他中標(biāo)候選人為相關(guān)供應(yīng)商，同時(shí)補(bǔ)正其他事項(xiàng)。財(cái)政局于是向A公司發(fā)出了投訴補(bǔ)正通知書，要求其在3個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)正投訴書。A公司在規(guī)定期限內(nèi)修改了投訴書，財(cái)政局再次對(duì)A公司修改后的投訴書進(jìn)行了審查。再次審查發(fā)現(xiàn)投訴書將中標(biāo)供應(yīng)商列為相關(guān)供應(yīng)商，但仍然未將項(xiàng)目采購(gòu)人列為被投訴人。經(jīng)進(jìn)一步向A公司了解情況，A公司認(rèn)為不想得罪采購(gòu)人單位，就沒有把采購(gòu)人列為被投訴人，而且只有中標(biāo)人是影響自己公司中標(biāo)的，其他中標(biāo)候選人對(duì)自己公司中標(biāo)不構(gòu)成威脅，因此也沒有把他們列為相關(guān)供應(yīng)商。
對(duì)于A公司的投訴該如何處理，財(cái)政局出現(xiàn)了兩種截然不同的意見：一種意見認(rèn)為，A公司未按照財(cái)政部門補(bǔ)正通知書要求補(bǔ)正投訴當(dāng)事人（被投訴人和相關(guān)供應(yīng)商），對(duì)其投訴應(yīng)當(dāng)不予受理；另外一種意見認(rèn)為，A公司雖然未按照財(cái)政部門補(bǔ)正通知書要求補(bǔ)正投訴當(dāng)事人，但其投訴仍然符合受理?xiàng)l件，應(yīng)當(dāng)受理。同時(shí)為保障投訴相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)增加投訴當(dāng)事人，通知項(xiàng)目采購(gòu)人和其他中標(biāo)候選人參與投訴處理。
問題1：財(cái)政局是否該受理A公司的投訴？
問題2：財(cái)政部門是否應(yīng)當(dāng)主動(dòng)增加投訴當(dāng)事人？
關(guān)于問題1，筆者認(rèn)為，按照《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十八條規(guī)定，投訴書應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容包括（一）投訴人和被投訴人的姓名或者名稱、通訊地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話。A公司修改后的投訴書符合這個(gè)條款的規(guī)定，盡管被投訴人中不列采購(gòu)人，但不應(yīng)當(dāng)以此為由認(rèn)為該投訴書內(nèi)容不符合受理?xiàng)l件而不受理A公司的投訴。其一，《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第二十一條（一）規(guī)定“未按照補(bǔ)正期限進(jìn)行補(bǔ)正或者補(bǔ)正后仍不符合規(guī)定的，不予受理?！彪m然在《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十八條有提示被投訴人包含被投訴的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在財(cái)政部發(fā)布的投訴書范本中提示“被投訴人1、被投訴人2……”但都未明確必須把采購(gòu)人列為被投訴人。因此，從現(xiàn)有規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件看，A公司的投訴書不把采購(gòu)人列為被投訴人不能得出“不符合規(guī)定”的結(jié)論。而A公司的投訴書把代理機(jī)構(gòu)列為被投訴人，符合《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十八條規(guī)定的投訴書應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容（一）關(guān)于投訴人和被投訴人身份信息的要求，因而財(cái)政局不能不受理A公司的投訴。其二，如果僅僅因?yàn)橥对V書所列的當(dāng)事人不全而不予受理供應(yīng)商的投訴，對(duì)于供應(yīng)商而言過于苛刻和不合情理，不符合優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本要求。供應(yīng)商可能基于自己某些方面的考慮不愿意把更多的當(dāng)事人寫入投訴書中，這并不妨礙財(cái)政部門受理和處理投訴。財(cái)政部門在告知供應(yīng)商修改補(bǔ)正投訴書后仍然缺少某些投訴相關(guān)當(dāng)事人的，筆者認(rèn)為，財(cái)政部門可以受理其投訴。
關(guān)于問題2，筆者認(rèn)為，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)增加投訴當(dāng)事人（投訴人除外）。理由有：其一，政府采購(gòu)的采購(gòu)人是采購(gòu)項(xiàng)目的責(zé)任人，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)采購(gòu)主體責(zé)任。作為責(zé)任人，在采購(gòu)項(xiàng)目投訴處理中，采購(gòu)人有權(quán)參與也應(yīng)當(dāng)參與投訴處理，否則無(wú)法體現(xiàn)和落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任。眾所周知，投訴是政府采購(gòu)活動(dòng)中重要的程序，直接關(guān)系到采購(gòu)項(xiàng)目和采購(gòu)結(jié)果的判定，對(duì)于采購(gòu)人有直接利害關(guān)系。盡管采購(gòu)人可以委托代理機(jī)構(gòu)參與投訴事項(xiàng)的處理，提交說(shuō)明和相關(guān)材料，但把采購(gòu)人列為被投訴人會(huì)在形式上和實(shí)質(zhì)上加強(qiáng)采購(gòu)人主體責(zé)任，避免采購(gòu)人當(dāng)“甩手掌柜”（供應(yīng)商只投訴代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人無(wú)關(guān)），將責(zé)任推給代理機(jī)構(gòu)。從強(qiáng)化和落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的要求看，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)是被投訴人，而不應(yīng)當(dāng)僅將代理機(jī)構(gòu)單獨(dú)列為被投訴人。同時(shí)，如果投訴處理決定要求采購(gòu)人承擔(dān)責(zé)任或者對(duì)采購(gòu)人權(quán)益造成影響，由于未將其列為被投訴人，采購(gòu)人因而無(wú)法行使救濟(jì)權(quán)來(lái)維護(hù)其合法權(quán)益。因此，本案例中A公司未將該項(xiàng)目采購(gòu)人列為被投訴人，受理投訴的財(cái)政局依法應(yīng)當(dāng)增加采購(gòu)人為被投訴人。其二，其他中標(biāo)候選人與中標(biāo)結(jié)果有利害關(guān)系，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保障其知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，主動(dòng)增加其為相關(guān)供應(yīng)商參與投訴處理。政府采購(gòu)?fù)对V處理是財(cái)政部門的行政行為，在依法作出行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循程序正當(dāng)原則，依法保障相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益，對(duì)于與投訴事項(xiàng)有利害關(guān)系的供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)通知其參與到投訴處理中。國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）指出：要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)?！墩少?gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第二十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“自收到投訴書之日起即為受理，并在收到投訴后8個(gè)工作日內(nèi)向被投訴人和其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人發(fā)出投訴答復(fù)通知書及投訴書副本”。此處的“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”并不限于供應(yīng)商在投訴書上所列的當(dāng)事人，而是財(cái)政部門經(jīng)過審查認(rèn)為的凡是與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。本案例中，A公司對(duì)中標(biāo)結(jié)果提起投訴，投訴處理的結(jié)果可能涉及到中標(biāo)候選人的排序變化，從而影響中標(biāo)結(jié)果，因此本項(xiàng)目的中標(biāo)候選人當(dāng)然是與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。投訴書只將排名第一的中標(biāo)候選人（即中標(biāo)人）列為相關(guān)供應(yīng)商，財(cái)政局在受理投訴后，依法應(yīng)當(dāng)增加其他中標(biāo)候選人為相關(guān)供應(yīng)商，向其他中標(biāo)候選人發(fā)出通知書及投訴書副本，保障其知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。
相關(guān)啟示
綜上所述，程序正當(dāng)是行政機(jī)關(guān)依法行政的基本原則和要求，財(cái)政部門在受理和處理投訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障與投訴有關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益，對(duì)投訴供應(yīng)商未將采購(gòu)人列為被投訴人，未將其他有利害相關(guān)的供應(yīng)商列為相關(guān)供應(yīng)商的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)增加投訴當(dāng)事人，通知其參與投訴處理，保障其知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。
需要指出的是，政府采購(gòu)項(xiàng)目因質(zhì)疑而引起的“投訴”不是舉報(bào)違法行為的“投訴”。因質(zhì)疑而引起的投訴本質(zhì)是采購(gòu)人和供應(yīng)商在采購(gòu)項(xiàng)目中出現(xiàn)了爭(zhēng)議（供應(yīng)商認(rèn)為其權(quán)益受到損害），進(jìn)而依法解決爭(zhēng)議的一個(gè)法定程序，不是處理處罰采購(gòu)當(dāng)事人的違法行為，而是處理采購(gòu)當(dāng)事人的爭(zhēng)議。舉報(bào)違法行為的“投訴”才是處理處罰當(dāng)事人。雖然某些爭(zhēng)議是因采購(gòu)當(dāng)事人違法行為而引起的，但處理違法行為是另外一個(gè)程序（比如行政處罰的程序），并不在投訴處理當(dāng)中解決。
政府采購(gòu)的兩方主體分別是采購(gòu)人和供應(yīng)商，供應(yīng)商作為投訴人，相應(yīng)的采購(gòu)人就是被投訴人，合情合理。因此，在投訴書中寫明采購(gòu)人為被投訴人并不是要求財(cái)政部門處理處罰采購(gòu)人，而是由于采購(gòu)人要對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目負(fù)擔(dān)主體責(zé)任，與投訴供應(yīng)商對(duì)應(yīng)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)是被投訴人。供應(yīng)商和采購(gòu)人都要正確理解和看待“被投訴人”，供應(yīng)商不要誤認(rèn)為把采購(gòu)人列為被投訴人就是要處理處罰采購(gòu)人，就是得罪采購(gòu)人；同時(shí)，采購(gòu)人也不要誤認(rèn)為當(dāng)被投訴人是出丑的事情，會(huì)臉上無(wú)光。采購(gòu)人被投訴不等于就一定有過錯(cuò)，就一定違法違規(guī)，而是因?yàn)椴少?gòu)項(xiàng)目出現(xiàn)了爭(zhēng)議需要解決，需要一個(gè)與投訴人對(duì)應(yīng)的被投訴人身份罷了，僅此而已。
作者：沈德能 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
