一、前言
綜合評分法是政府采購中最常采用的評審方法之一。在政府采購實踐中，因評審因素具有傾向性、量化標準不合理、分值設(shè)定不符合規(guī)定等原因被質(zhì)疑或投訴時常發(fā)生。本文將通過案例的方式，歸納常見錯誤，分析產(chǎn)生原因，以期為政府采購中用好綜合評分法提供參考意見。
二、政府采購中綜合評分法的五種常見錯誤及解析
1.評審標準中的分值設(shè)置未與評審因素的量化指標相對應(yīng)
案例1：某局視頻會議系統(tǒng)擴容改造項目，評分細則中含以下兩項：
（1）整體設(shè)計方案5分，評分標準為根據(jù)方案全面、較全面，配置完善、較完善，實施可行性高、一般等描述分為三檔，并設(shè)有不同分值。
（2）產(chǎn)品技術(shù)指標15分，評分標準為：該項目共有102項主要功能及技術(shù)指標要求，其中▲號關(guān)鍵指標24項、非▲號項78項。投標產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)完全滿足102項要求的，得15分；▲的技術(shù)參數(shù)每負偏離一項，扣3分；非▲的參數(shù)每負偏離一項，扣1分，扣完該項分為止。
案例分析：在財政部發(fā)布的違法違規(guī)信息公告中，類似評分設(shè)置和描述十分常見，大多被判定為違規(guī)。案例1中，評分細則的錯誤主要有兩點：一是沒有合理設(shè)置評審因素；二是沒有將評審因素細化、量化，沒有按照量化指標的等次設(shè)置不同且合理的分值。對此，《〈中華人民共和國政府采購法實施條例〉釋義》第三十四條“評標方法”里有非常詳細的解釋。
第（1）項標準中,全面、較全面和完善、較完善均沒有具體、清晰、客觀的標準。此種情況，多是供應(yīng)商自由發(fā)揮，評審專家主觀判斷，自由裁量權(quán)非常大。類似的如品牌知名度、社會認知度，都是無法量化的指標，不應(yīng)作為評審因素。采購需求中客觀但是不可量化的指標，也不得作為評分項，而應(yīng)當作為實質(zhì)性要求。
第（2）項標準中，雖然評審因素和分值都量化了，但是既不科學(xué)，也不合理，在評審中容易發(fā)生絕大多數(shù)供應(yīng)商該項指標均為零分的極端情況。如果所有供應(yīng)商得分都為零，此項評分就失去了意義；如果僅有一家得分或得高分，那么其技術(shù)指標極有可能具有排他性。
作者建議：對于第（1）項情況，實踐中如果確實需要由供應(yīng)商提供設(shè)計方案，建議做好需求調(diào)查，確定與設(shè)計相關(guān)的重要指標和優(yōu)先等級，將設(shè)計方案的評審標準細化為多個子項并設(shè)置客觀的標準。評審因素應(yīng)準確反映采購人的需求重點，應(yīng)設(shè)定與報價相關(guān)的技術(shù)、服務(wù)指標。此類項目還可對可能涵蓋的后續(xù)采購引入全生命周期成本理念考核，如后續(xù)維護、維修價格以及后續(xù)采購的可替代性等，都可作為評審因素。
關(guān)于第（2）項情況，應(yīng)將必須滿足的性能指標設(shè)置為實質(zhì)性要求，作為符合性審查要求，并可設(shè)置最大偏離項數(shù)，其他需要考核的指標再設(shè)置為評審因素并設(shè)置合理分值。在有些項目中，符合性審查的技術(shù)參數(shù)同樣可作為評審因素，設(shè)置正偏離加分。如案例1中將“攝像機控制鍵盤實現(xiàn)6路攝像采集系統(tǒng)的遠程控制”“臺式電腦I7處理器、16G內(nèi)存”設(shè)為實質(zhì)性要求，提供相應(yīng)高規(guī)格配置的，可獲得相應(yīng)加分。
2.評審因素具有傾向性或排他性，對供應(yīng)商實行差別待遇
案例2:某院醫(yī)療信息化采購項目，將獲得CMMI證書設(shè)置為評審加分條件（最高3分），其中五級得3分，四級得2分，三級以下得1分。該項目最終被認定為中標結(jié)果無效，并受到行政處罰。
案例分析：將資質(zhì)證書設(shè)置為評審因素在實踐中非常普遍。如CMMI證書就曾被北京、上海等多地政府列入當?shù)匮a助獎勵政策范圍。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國政府采購網(wǎng)2023年前7個月的更正公告中，有16條涉及CMMI證書，約70%最終刪除了該證書。CMMI證書作為評審加分項違規(guī)的主要原因有兩個方面：一是CMMI源于美國，是未經(jīng)國家認監(jiān)委認可的境外機構(gòu)所出具的認證，且認證評估價格不菲，具有一定的排他性；二是CMMI認證針對的是供應(yīng)商已開發(fā)軟件，大多與采購標的的性能、質(zhì)量無直接關(guān)系。類似的還有PMP人員證書等。此外，還有四種情況也屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或歧視待遇，在設(shè)置評審因素時應(yīng)加以規(guī)避。
一是資格認證為國務(wù)院明令取消的。為進一步激發(fā)經(jīng)營主體活力，國務(wù)院陸續(xù)取消了一系列資質(zhì)，例如計算機信息系統(tǒng)集成企業(yè)資質(zhì)認定、環(huán)境保護(污染治理)設(shè)施運營單位甲級資質(zhì)、城市園林綠化企業(yè)資質(zhì)、工程造價咨詢企業(yè)資質(zhì)認定等，具體可參考2013年、2014年、2017年、2018年陸續(xù)發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于取消或下放一批行政審批（許可）項目的決定，以及深化“證照分離”改革激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知等。
二是資格證書申請條件含有歧視中小企業(yè)因素的。如對企業(yè)注冊資本、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額、從業(yè)人員、納稅額、利潤等規(guī)模條件作出要求和限制。一些行業(yè)協(xié)會頒發(fā)的證書，對中小企業(yè)可能存在歧視，一般不宜作為評審因素。
三是資質(zhì)、證書、榮譽與采購需求無關(guān)的。例如某大學(xué)體育器材和場地安全設(shè)施采購項目，設(shè)定質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系、職業(yè)健康安全管理體系三個認證證書作為質(zhì)量保證的評審加分項，被財政部認定構(gòu)成差別歧視待遇。又如某博物館物業(yè)服務(wù)采購項目，設(shè)置供應(yīng)商獲得由省級精神文明組織頒發(fā)的“文明單位”“文明窗口單位”“文明標兵單位”榮譽稱號的可加分，也被認定為違規(guī)。
四是業(yè)績或榮譽為特定行業(yè)或特定區(qū)域的。例如采購審計服務(wù)項目，設(shè)置具有工程造價審計或?qū)徍藰I(yè)績可加分；規(guī)劃類項目，設(shè)置全國優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計獎、魯班獎等行業(yè)協(xié)會頒發(fā)的獎項可加分，都被判定為違規(guī)。值得注意的是，行業(yè)協(xié)會一般為某個特定行業(yè)的社團組織，其頒發(fā)的獎項一般都屬于特定行業(yè)。另外，中國科學(xué)院院士、中國工程院院士和國務(wù)院政府津貼獲得者，雖然不是特定行業(yè)或區(qū)域授予的，但是因數(shù)量極為有限，也不宜作為加分因素。
作者建議：將資質(zhì)、證書作為評審標準，必須合法合理合情，必須與采購實際需求、合同履行存在實質(zhì)性的相關(guān)性。在上述前提下，根據(jù)財政部門的回復(fù)，屬于受行政機關(guān)委托開展的有關(guān)資質(zhì)和能力認定的證書，相關(guān)的產(chǎn)品專利證書、著作權(quán)登記證書等，可作為評審因素。例如由具備鑒定資質(zhì)的第三方鑒定機構(gòu)鑒定發(fā)證的職業(yè)技能等級證書、計算機軟件著作權(quán)登記證等。值得注意的是，信息平臺建設(shè)及運營類項目中，將信息技術(shù)服務(wù)運行維護標準（ITSS）符合性認證設(shè)為評審加分項十分常見，雖然目前未認定為差別待遇或歧視待遇，但是也存在一定的爭議，因此需謹慎使用。
3.分值設(shè)定不合規(guī)
案例3：某院“計算機網(wǎng)絡(luò)信息中心設(shè)備采購”項目招標采購，總分值中價格占20分，商務(wù)占30分，技術(shù)服務(wù)占50分。潛在供應(yīng)商A公司書面質(zhì)疑：價格20分，違反政府采購法律法規(guī)，請求調(diào)增價格分。
采購人回復(fù)稱：本項目設(shè)備金額不高，且市場上產(chǎn)品較成熟，同檔次產(chǎn)品價差不大，但是設(shè)備的安裝、調(diào)試以及售后等工作比較重要，所以設(shè)定評審因素時調(diào)低價格分，以避免供應(yīng)商通過提供質(zhì)次價低的產(chǎn)品進行惡性競爭，技術(shù)服務(wù)分比重相對提高，有助于合理評價各投標供應(yīng)商。
A公司對答復(fù)不滿，向財政部門提出投訴。財政部最終認定本次采購行為違法，責令重新開展采購活動。
案例分析：該項目為貨物采購，采用招標方式，根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）的規(guī)定，價格分應(yīng)不低于30%。關(guān)于價格分分值，政府采購法體系有各種詳細規(guī)定。不同類型、不同采購方式的項目，對價格分值占總分值的比重有不同要求：招標方式，貨物不低于30%，服務(wù)不低于10%；競爭性磋商方式，貨物為30%至60%，服務(wù)為10%至30%。工程及其相關(guān)的貨物、服務(wù)項目，采用招標方式，遵循《招標投標法》；采用競爭性磋商方式，價格權(quán)重可由采購人、采購代理機構(gòu)根據(jù)項目特點自行確定。且價格分的計算必須采用低價優(yōu)先法，不得去掉報價中的最高報價和最低報價。
實踐中，還有一種分值設(shè)定也經(jīng)常引發(fā)爭議，即軟件定制開發(fā)類項目中設(shè)置較高的系統(tǒng)演示分。例如某智能化弱電系統(tǒng)及軟件采購項目，采購文件設(shè)有技術(shù)分50分，其中系統(tǒng)演示15分。15分有四檔，主要評審標準為三大項功能需求的界面及系統(tǒng)功能演示的優(yōu)劣。系統(tǒng)演示的主要作用是從實操性層面為采購計劃的規(guī)范實施提供可見的參考。于采購人，最終的目的是實現(xiàn)物有所值的采購，并非完美的演示。15分占技術(shù)總分的30%，分值權(quán)重明顯過高，簡單地以演示得“好、較好和差”來評價，評委自由裁量權(quán)過大，既難以達到采購目的，也容易因分值設(shè)置未與評審因素的量化指標相對應(yīng)而受到質(zhì)疑或投訴，可細化為實現(xiàn)某一項功能或效果得相應(yīng)分值。例如該系統(tǒng)對管理的多樣性和安全性有要求，可以要求演示管理模式，根據(jù)其集中管理模式、分立管理模式、超級管理員情況等的設(shè)計和實現(xiàn)情況設(shè)置不同分值。
作者建議：《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號）最初于2004年實行，根據(jù)第五十二條，對于確有特殊情況需要調(diào)低價格分值，采購人可書面陳述理由呈報同級人民政府財政部門批準。但是該辦法已于2017年進行了修訂，即財政部令第87號。原五十二條中“有特殊情況需要調(diào)整的，應(yīng)當經(jīng)同級人民政府財政部門批準”的描述在新規(guī)中已經(jīng)刪除。可以理解為，新規(guī)定對于分值設(shè)定的要求更為嚴格，不再有特例。因此，在貨物和服務(wù)招標采購中，采購人應(yīng)嚴格按照財政部令第87號科學(xué)設(shè)置分值。
4.未按采購文件規(guī)定的評審方法和標準進行評審
案例4：某單位委托代理機構(gòu)對消防設(shè)施采購及安裝項目公開招標，結(jié)果公告后，A公司對得分提出質(zhì)疑，之后對代理機構(gòu)答復(fù)不滿，又向財政部門提出投訴。財政部調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A公司案例業(yè)績客觀分評分不一致，應(yīng)得分為3分，但是5名評標專家的打分為3分，2名采購人代表打分為0分。財政部門最終認定評標委員會未按招標文件規(guī)定的評標方法和標準進行評標，且影響中標結(jié)果，中標結(jié)果無效，要求重新采購。
案例分析：《財政部關(guān)于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2012〕69號）第二條明確規(guī)定，“對供應(yīng)商的價格分等客觀評分項的評分應(yīng)當一致”。案例4中，采購人代表未按照客觀、公正、審慎的原則評審，違反了《政府采購法實施條例》第四十一條的規(guī)定，原因有三種可能：一是沒有充分理解評標辦法；二是沒有仔細審查A公司的投標文件；三是存在歧視和傾向性。同時，評標委員會亦未盡職盡責校對評分數(shù)據(jù)，復(fù)核評分存在差異的地方。此外，代理機構(gòu)也未盡到提示評標委員會復(fù)核的義務(wù)，未能及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。
在實踐中，有四種情況都屬于類似違規(guī)行為：一是出現(xiàn)畸高、畸低的重大差異評分時，評審專家不能提供書面的合理理由；二是評審委員會對供應(yīng)商采取不同的評審標準。例如某項目，B、C兩公司對同一組技術(shù)參數(shù)均未提供具體響應(yīng)數(shù)值，B公司被扣分，C公司卻未被扣分；三是評審專家在項目評審過程中未按規(guī)定獨立評審，對評審內(nèi)容進行分工、協(xié)商討論評分、抄寫其他專家分數(shù)等；四是評審專家疏忽大意，對響應(yīng)文件中實質(zhì)性條款響應(yīng)情況、中小企業(yè)聲明函等審核不嚴，導(dǎo)致符合性審查不合格的供應(yīng)商進入評審環(huán)節(jié)甚至中標。
作者建議：加強評審督查力度，對于違反評審紀律的行為，嚴格按照《政府采購法實施條例》的相關(guān)條款進行處罰，強化現(xiàn)有法律法規(guī)對評審專家、采購人代表和代理機構(gòu)的約束；提高專家準入門檻，由政府部門在深化專家遴選、考核標準、后期培訓(xùn)上出臺更完善的規(guī)定和舉措；建立專家履職評價體系，通過多種形式和途徑的信用記錄和評價管理，切實激發(fā)專家履職盡責的動力。
5.采購人未在評審報告推薦的中標候選人中按順序確定中標供應(yīng)商
案例5：某單位某業(yè)務(wù)注冊與備案管理系統(tǒng)項目，采用競爭性磋商方式采購。經(jīng)過評審，磋商小組推薦綜合得分第一的H公司為第一中標候選人。采購人收到評審結(jié)果后，認為評審委員會將H公司子公司的業(yè)績計入其業(yè)績分，違反了客觀、審慎的評審原則，因此拒絕確認評標結(jié)果，并直接決定排名第二的T公司為中標供應(yīng)商并公告。H公司向財政部提起投訴。財政部調(diào)查后認為采購行為違法，責令重新組織采購活動。
案例分析：此案例中有兩個明顯的錯誤。一是母公司和子公司是兩個獨立的法人主體，子公司的業(yè)績不能作為母公司業(yè)績并得分，磋商小組有錯。二是采購人因為磋商小組存在過錯就自行重新評審，并確定其他中標供應(yīng)商，也是錯誤的。磋商小組錯誤在案例4已有相關(guān)分析，這里著重討論關(guān)于采購人的錯誤。
根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三十二條的規(guī)定，只有六種情形下采購人才可以重新組織評審，分別是：資格性檢查認定錯誤的；分值匯總計算錯誤的；分項評分超出評分標準范圍的；客觀分評分不一致的；經(jīng)磋商小組一致認定評分畸高、畸低的。案例5中的情形未包含在其中，因此采購人不能重新組織評審，也不能自行確定其他供應(yīng)商為成交供應(yīng)商。
采用綜合評分法，評審結(jié)果按照評審后得分由高到低順序排列，成交候選人的條件是“響應(yīng)文件滿足采購文件全部實質(zhì)性要求”且“按照評審因素的量化指標評審得分最高的”。根據(jù)《政府采購法實施條例》第四十三條的規(guī)定，作為采購人，應(yīng)當自收到評審報告5個工作日內(nèi)，從評審報告提出的成交候選供應(yīng)商中，按照排序由高到低的原則確定成交供應(yīng)商。
作者建議：根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三十二條的規(guī)定，采購人“發(fā)現(xiàn)磋商小組未按照磋商文件規(guī)定的評審標準進行評審的，應(yīng)當重新開展采購活動，并同時書面報告本級財政部門”。
三、結(jié)語
綜上，本文分析了政府采購實踐中采用綜合評分法常見的五種錯誤，其中前三個錯誤主要總結(jié)的是采購文件編制中的問題，類似質(zhì)疑和投訴發(fā)生頻率十分高；后兩個錯誤分別總結(jié)的是評審過程和評審結(jié)果的確定環(huán)節(jié)，雖然不多發(fā)，但是也具有一定的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。梳理上述法規(guī)和案例，作者認為使用綜合評分法的要素可以總結(jié)為十二個字，即依法合規(guī)、切合需求、客觀嚴謹。
1.依法合規(guī)是基石
政府采購注重強制規(guī)范性，各環(huán)節(jié)都必須嚴格按照法律法規(guī)，遵循公開公平的原則進行，確保所有合格供應(yīng)商都有平等參與的機會。其中最為具體的體現(xiàn)就是評審因素和標準的設(shè)定必須遵循政府采購法體系中的各項規(guī)定和要求，不得設(shè)置具有傾向性、排斥性的要求、指標、資質(zhì)、條件。
2.切合需求是核心
第一，選擇綜合評分法這一評審方法的項目，應(yīng)是“采購需求客觀、明確，且技術(shù)復(fù)雜或者專業(yè)性較強”的采購項目。第二，評審因素應(yīng)準確反映采購人的需求重點，即與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)，設(shè)定在與報價相關(guān)的技術(shù)、服務(wù)指標上。
3.客觀嚴謹是關(guān)鍵
客觀旨在最大限度規(guī)避評審中的主觀因素，具體體現(xiàn)為需求客觀、標準客觀和評委態(tài)度客觀。嚴謹應(yīng)是一種貫穿采購始終的態(tài)度，采購人、采購代理機構(gòu)在編制文件、組織采購的過程中應(yīng)認真細致，評委在評審中也必須獨立審慎。
作者：袁鶯
作者單位：廣西日報傳媒集團有限公司
來源：本文首發(fā)于《招標采購管理》2024年第2期。
