——兼論《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的適用范圍
■ 張旭東
基本案情
本項(xiàng)目采購(gòu)方式為競(jìng)爭(zhēng)性磋商，共有4家供應(yīng)商響應(yīng)，A公司為成交供應(yīng)商。采購(gòu)結(jié)果公告后，J公司不滿，經(jīng)質(zhì)疑后，向財(cái)政部門(mén)提起投訴。
投訴人J公司的投訴事項(xiàng)共有5項(xiàng)，具體如下：
第一，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未盡到對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行實(shí)際資格審查的義務(wù)以及A公司在《中小企業(yè)聲明函》中存在虛假陳述，A公司出具的《中小企業(yè)聲明函》載明“……提供的貨物全部由符合政策要求的小微企業(yè)制造……制造商為A公司，從業(yè)人員58人……以上企業(yè)不屬于大企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)，不存在控股股東為大企業(yè)的情形，也不存在與大企業(yè)的負(fù)責(zé)人為同一人的情形”。但通過(guò)A公司官方網(wǎng)站、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等渠道查詢顯示：A公司為擁有近500名員工的全球跨國(guó)企業(yè)，其唯一股東ASL公司系大企業(yè)，且A公司、ASL公司的負(fù)責(zé)人為同一人。
第二，在評(píng)分項(xiàng)中，技術(shù)參數(shù)存在大量無(wú)法進(jìn)行細(xì)化、量化的主觀評(píng)分。
第三，評(píng)審專家對(duì)投訴人J公司產(chǎn)品銷(xiāo)售業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分存在畸高畸低等情形。
第四，評(píng)審專家對(duì)投訴人J公司產(chǎn)品技術(shù)指標(biāo)及功能響應(yīng)程度評(píng)分存在畸高畸低等情形。
第五，評(píng)審專家對(duì)投訴人J公司技術(shù)資信及商務(wù)部分評(píng)分具有傾向性，存在畸高畸低等情形。
財(cái)政部門(mén)經(jīng)審查后，于2022年8月18日作出處理決定，認(rèn)定：綜合第三、第四、第五項(xiàng)投訴事項(xiàng)，實(shí)際上是指評(píng)審專家是否存在評(píng)審錯(cuò)誤和所有主觀評(píng)分是否存在傾向性，經(jīng)查，這三項(xiàng)投訴部分成立，且可能影響采購(gòu)結(jié)果，對(duì)第一、第二項(xiàng)投訴事項(xiàng)不再審查，根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）第三十二條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定作出成交結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的行政處理決定。后投訴人J公司不服，依法提出行政復(fù)議申請(qǐng)。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理后認(rèn)為：財(cái)政部門(mén)未就申請(qǐng)人提出的第一、第二項(xiàng)投訴事項(xiàng)進(jìn)行審查和認(rèn)定，認(rèn)定事實(shí)不清，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）的有關(guān)規(guī)定，決定撤銷(xiāo)行政處理決定書(shū)對(duì)第一、第二項(xiàng)投訴事項(xiàng)的處理結(jié)果，責(zé)令重新作出處理。
案例要旨
若政府采購(gòu)?fù)对V處理中有多個(gè)事項(xiàng)被提起投訴，經(jīng)審查后，發(fā)現(xiàn)部分投訴事項(xiàng)成立且可能影響采購(gòu)結(jié)果，那么其他投訴事項(xiàng)成立與否雖然不影響本次投訴最終的行政處理決定，但也不能以此為由不再審查，而應(yīng)當(dāng)對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行逐一審查、認(rèn)定，并作出處理決定，否則將面臨行政處理決定被部分撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，本案也涉及對(duì)《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕46號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第二條第一款的理解。根據(jù)該條款，中小企業(yè)是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立，依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)確定的中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)，但與大企業(yè)的負(fù)責(zé)人為同一人，或者與大企業(yè)存在直接控股、管理關(guān)系的除外。在本案中，成交供應(yīng)商A公司的唯一控股股東系在香港特別行政區(qū)設(shè)立，對(duì)其股東是否適用《辦法》，將直接決定A公司是否屬于中小企業(yè)、是否在其《中小企業(yè)聲明函》中作出虛假陳述。因《辦法》對(duì)這一問(wèn)題沒(méi)有直接表述，故在實(shí)踐中可能引發(fā)爭(zhēng)議，需予以明確。
案例評(píng)析
根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）和94號(hào)令的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)在受理投訴后，應(yīng)就投訴事項(xiàng)進(jìn)行逐一審查、認(rèn)定并作出處理決定。在本案中，財(cái)政部門(mén)受理后就對(duì)投訴人J公司的全部投訴事項(xiàng)進(jìn)行了初步審查。經(jīng)查，針對(duì)第一項(xiàng)投訴事項(xiàng)，A公司按照劃型標(biāo)準(zhǔn)確定屬于中小企業(yè)，因此，裁決的關(guān)鍵點(diǎn)在于A公司的唯一控股股東ASL公司是否屬于《辦法》第二條第一款規(guī)定的大企業(yè)。但財(cái)政部門(mén)發(fā)現(xiàn)該問(wèn)題的認(rèn)定存在困難。其一，ASL公司設(shè)立地為香港特別行政區(qū)，《辦法》定義中小企業(yè)的一個(gè)要件是“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立”，但對(duì)大企業(yè)是否限于“境內(nèi)”并未明確。其二，假設(shè)對(duì)設(shè)立在香港特別行政區(qū)的ASL公司要適用《辦法》，但港澳臺(tái)地區(qū)相關(guān)部門(mén)的設(shè)置與中國(guó)內(nèi)地不同，不存在所謂的“縣級(jí)以上人民政府中小企業(yè)主管部門(mén)”，難以找到香港主管部門(mén)對(duì)ASL公司是否屬于中小企業(yè)作出認(rèn)定。在這種背景下，考慮到經(jīng)查明的第三至第五項(xiàng)投訴事項(xiàng)部分成立且可能影響采購(gòu)結(jié)果，可以決定“成交結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”，這樣處理已有效保護(hù)了投訴人J公司的權(quán)利，財(cái)政部門(mén)遂決定對(duì)第一、第二項(xiàng)投訴事項(xiàng)不再審查。
但經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)審查，案涉《行政處理決定》雖然已對(duì)投訴人J公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，但因第一、第二項(xiàng)投訴事項(xiàng)系投訴人J公司就A公司涉嫌提供虛假材料的行為、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格審查行為以及磋商文件提出的投訴，財(cái)政部門(mén)未就投訴人J公司提出的第一、第二項(xiàng)投訴事項(xiàng)進(jìn)行審查和認(rèn)定，那么所作出的處理決定即存在認(rèn)定事實(shí)不清的問(wèn)題。根據(jù)《行政復(fù)議法》第六十四條第一款第一項(xiàng)“主要事實(shí)不清”的有關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)了該財(cái)政部門(mén)作出的《行政處理決定書(shū)》對(duì)第一、第二項(xiàng)投訴事項(xiàng)的處理結(jié)果，并責(zé)令財(cái)政部門(mén)在收到《行政復(fù)議決定書(shū)》后，依法對(duì)J公司的第一、第二項(xiàng)投訴事項(xiàng)重新作出處理。
針對(duì)本案中涉及的大企業(yè)認(rèn)定問(wèn)題?！掇k法》第二條第一款所指大企業(yè)，有以下問(wèn)題需進(jìn)一步明確。
一是關(guān)于企業(yè)設(shè)立地域范圍。設(shè)立大企業(yè)的地域范圍為中華人民共和國(guó)境內(nèi)，還是中華人民共和國(guó)境內(nèi)外？
二是關(guān)于企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)。如果設(shè)立大企業(yè)的地域范圍為中華人民共和國(guó)境內(nèi)外，則在港澳臺(tái)地區(qū)及外國(guó)注冊(cè)登記的企業(yè)類型，是按照中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)確定，還是按照港澳臺(tái)地區(qū)、外國(guó)企業(yè)所在國(guó)企業(yè)類型劃分標(biāo)準(zhǔn)確定？
三是關(guān)于負(fù)責(zé)認(rèn)定企業(yè)類型的機(jī)構(gòu)。如果在港澳臺(tái)地區(qū)、外國(guó)注冊(cè)登記的企業(yè)，且企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)適用港澳臺(tái)地區(qū)、外國(guó)企業(yè)所在國(guó)企業(yè)類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，那企業(yè)類型是由采購(gòu)項(xiàng)目貨物制造商或者工程、服務(wù)供應(yīng)商注冊(cè)登記所在地的縣級(jí)以上人民政府中小企業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)認(rèn)定，還是必須通過(guò)企業(yè)注冊(cè)登記所在地的港澳臺(tái)地區(qū)、外國(guó)政府相關(guān)主管部門(mén)認(rèn)定？
筆者傾向于認(rèn)為：《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的政府采購(gòu)適用本法?！吨腥A人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《中小企業(yè)促進(jìn)法》）第二條第一款規(guī)定，本法所稱中小企業(yè)，是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的，人員規(guī)模、經(jīng)營(yíng)規(guī)模相對(duì)較小的企業(yè)，包括中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)。上述兩法規(guī)定的“境內(nèi)”，實(shí)踐中一般理解為，不包括我國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)?！掇k法》的制定依據(jù)是《政府采購(gòu)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律，且同一文件對(duì)中小企業(yè)和大企業(yè)的定義要件應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，故《辦法》第二條第一款所指大企業(yè)應(yīng)是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立，依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)確定的中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)以外的企業(yè)；該條款“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)”的理解口徑應(yīng)與《政府采購(gòu)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》相關(guān)條款一致，即不包括港澳臺(tái)地區(qū)。（作者單位：浙江省財(cái)政廳）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
