■ 張旭東
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律法規(guī)體系并列起來,共同作為管黨治黨、治國理政的基本方式。在新時代全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的大背景下，制定和完善有關(guān)政府采購的黨內(nèi)法規(guī)制度，對于推動政府采購治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有特殊的不可替代的作用。
黨內(nèi)規(guī)范性文件部署推進(jìn)政府采購系統(tǒng)性變革
2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）。這是關(guān)于政府采購的中央層面的黨內(nèi)規(guī)范性文件，系統(tǒng)闡述了深化政府采購制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和改革任務(wù)，是新時期深化政府采購制度改革的行動綱領(lǐng)和科學(xué)指南?！渡罡姆桨浮窂?qiáng)調(diào)，深化政府采購制度改革要堅持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制，改進(jìn)政府采購代理和評審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度?！渡罡姆桨浮窂暮暧^層面對政府采購制度改革作出擘畫，通過黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式傳遞黨的意志，指導(dǎo)政府采購立法和制度的完善。
根據(jù)《深改方案》，財政部和地方相繼制定了深化政府采購制度改革的具體方案，并開展了相關(guān)的政策制定工作。其中，由財政部研究起草并發(fā)布的兩版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，均集中體現(xiàn)了對《深改方案》的積極貫徹落實(shí)。
2022年版的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）在強(qiáng)化采購人主體責(zé)任方面，從現(xiàn)行法強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡轉(zhuǎn)向“誰采購誰負(fù)責(zé)”，構(gòu)建了一系列有助于采購人對采購結(jié)果負(fù)責(zé)的機(jī)制。一是明確采購人在項(xiàng)目績效管理、需求管理、政策執(zhí)行、采購交易、合同管理、質(zhì)疑答復(fù)等采購全鏈條的主體地位。二是理順采購人與評審專家、代理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，即代理機(jī)構(gòu)不再作為政府采購當(dāng)事人，并增加采購人組建評審委員會的自主權(quán)。在強(qiáng)化政府采購政策功能方面，《征求意見稿》新增“政府采購政策”一章，并在采購政策目標(biāo)中增加支持科技創(chuàng)新、維護(hù)弱勢群體利益的內(nèi)容，豐富各項(xiàng)政策目標(biāo)的具體內(nèi)容，明確規(guī)定政策制定主體及政策執(zhí)行措施，新設(shè)政府采購安全審查制度。此外，在促進(jìn)集中采購機(jī)構(gòu)競爭、健全政府采購交易機(jī)制、改進(jìn)采購代理和評審機(jī)制、完善采購監(jiān)督管理機(jī)制等方面，《征求意見稿》都根據(jù)《深改方案》的要求，作出了積極回應(yīng)和具體安排。
黨內(nèi)法規(guī)對執(zhí)行政府采購制度作出具體規(guī)定
2013年11月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》。其中，該條例第十二條第一款強(qiáng)調(diào)，黨政機(jī)關(guān)采購貨物、工程和服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循公開透明、公平競爭、誠實(shí)信用原則；第二款要求，政府采購應(yīng)當(dāng)依法完整編制采購預(yù)算，不得超標(biāo)準(zhǔn)采購；第三款強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購程序，不得指定或者變相指定品牌、型號、產(chǎn)地，落實(shí)公開招標(biāo)和集中采購的相關(guān)要求，嚴(yán)格控制協(xié)議供貨采購的數(shù)量和規(guī)模；第四款要求，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照政府采購合同規(guī)定的采購需求組織驗(yàn)收。該條例第二十七條第一款提出，公務(wù)用車實(shí)行政府集中采購，應(yīng)當(dāng)選用國產(chǎn)汽車，優(yōu)先選用新能源汽車；第三款提出公務(wù)用車保險、維修、加油等實(shí)行政府采購，降低運(yùn)行成本。該條例第三十一條第一款提出，會議召開場所實(shí)行政府采購定點(diǎn)管理。該條例第三十九條第一款要求，辦公用房建設(shè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行工程招投標(biāo)和政府采購有關(guān)規(guī)定。該條例第四十三條第二款要求，健全節(jié)能產(chǎn)品政府采購政策，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能產(chǎn)品政府強(qiáng)制采購和優(yōu)先采購制度。該條例第五十三條第一款提出，財政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對黨政機(jī)關(guān)政府采購的監(jiān)督檢查，依法處理發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，并及時向本級黨委和政府匯報監(jiān)督檢查結(jié)果。該條例第五十四條提出，除依照法律法規(guī)和有關(guān)要求須保密的內(nèi)容和事項(xiàng)外，要求對政府采購文件、采購預(yù)算、中標(biāo)成交結(jié)果、采購合同等情況以適當(dāng)方式進(jìn)行公開。
2017年12月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》。其中，該辦法第十二條要求，公務(wù)用車主管部門按照政府采購法律法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定，統(tǒng)一組織實(shí)施公務(wù)用車集中采購。該辦法第二十條第三款規(guī)定，實(shí)行公務(wù)用車保險、維修、加油政府集中采購。
此外，2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》。其中，該辦法第十四條強(qiáng)調(diào)，黨政機(jī)關(guān)辦公用房的市場租用，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定履行審批程序、報財政部門審核安排預(yù)算，這些均屬于政府采購管理要求。該辦法第二十三條提出，建立健全政府向社會購買物業(yè)服務(wù)機(jī)制；機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，按照經(jīng)濟(jì)、適度的原則，制定本級黨政機(jī)關(guān)辦公用房物業(yè)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用定額，這些都體現(xiàn)了政府采購標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和需求管理的導(dǎo)向。
黨內(nèi)法規(guī)制度強(qiáng)化對政府采購違法違規(guī)行為執(zhí)紀(jì)問責(zé)
為嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，早在2003年，中共中央就在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中明確了相關(guān)要求。其中第一百二十四條規(guī)定，黨和國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)（公司）、事業(yè)單位、人民團(tuán)體，違反政府采購和招投標(biāo)法律、法規(guī)的，追究主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。經(jīng)過2015年和2018年兩次修訂，現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》仍將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)和插手政府采購納入紀(jì)律處分范疇。其中第一百二十六條明確規(guī)定，視情節(jié)輕重給予警告直至開除黨籍處分。該條例作為中共中央制定的重要黨內(nèi)法規(guī)，對嚴(yán)肅黨的紀(jì)律、堅持從嚴(yán)管黨治黨具有重要作用。將違規(guī)干預(yù)和插手政府采購列入紀(jì)律處分，為黨員干部劃出了“高壓線”，并與現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第一條促進(jìn)廉政建設(shè)的立法目的、第六十四條第二款的禁止性規(guī)定以及第七十一條至七十六條的相關(guān)法律責(zé)任條款實(shí)現(xiàn)了有機(jī)銜接，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，體現(xiàn)了紀(jì)法協(xié)同，讓制度“長牙”、紀(jì)律“帶電”，為推進(jìn)政府采購領(lǐng)域治理打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。
在地方層面，湖北、廣東等地都有出臺關(guān)于政府采購領(lǐng)域的黨內(nèi)紀(jì)律處分規(guī)定，強(qiáng)調(diào)對違反政府采購法律法規(guī)行為的，除按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰外，還要給予有關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)處分。其中，2014年修訂的《廣東省紀(jì)委、省監(jiān)察廳關(guān)于政府采購活動中違法違紀(jì)行為紀(jì)律處分的暫行規(guī)定》，針對政府采購中行使公權(quán)力的主體具體列出了65種違法違紀(jì)行為和紀(jì)律責(zé)任，并針對情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的16種政府采購違法違紀(jì)行為建立了嚴(yán)查、重處的責(zé)任追究制度。例如，評審專家收受供應(yīng)商財物或者牟取利益，或者泄露評審情況的，如果情節(jié)嚴(yán)重，將被開除黨籍、行政開除。廣東省財政廳政府采購監(jiān)管處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在追究行為人的紀(jì)律責(zé)任方面，《政府采購法》以及《廣東省實(shí)施<中華人民共和國政府采購法>辦法》雖有規(guī)定，但較為原則、概括，可操作性不強(qiáng)。該規(guī)定的出臺彰顯了廣東省重拳出擊政府采購違法違紀(jì)行為的態(tài)度和嚴(yán)格追究政府采購違法違紀(jì)行為責(zé)任的決心，具有十分重要的意義。
黨內(nèi)法規(guī)制度為政府采購改革創(chuàng)新提供保障
早在2013年，中共中央、國務(wù)院就提出了政府采購電子化的明確要求，并在《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》第十二條第五款規(guī)定加快政府采購管理交易平臺建設(shè)，推進(jìn)電子化政府采購。2018年7月20日，中國共產(chǎn)黨浙江省第十四屆委員會第三次全體會議通過了《中共浙江省委關(guān)于推進(jìn)清廉浙江建設(shè)的決定》，其中第三大板塊強(qiáng)調(diào)推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開規(guī)范高效，提出“推廣應(yīng)用‘政采云’平臺，創(chuàng)新網(wǎng)上超市、在線詢價、反向競價、協(xié)議+批量、電子化招標(biāo)采購模式”。上述一部黨內(nèi)法規(guī)、一份黨內(nèi)規(guī)范性文件為浙江率先推進(jìn)政府采購數(shù)字化奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。
通過推進(jìn)電子賣場全省一張網(wǎng)和項(xiàng)目電子交易系統(tǒng)建設(shè)，浙江在全國率先打造了集交易、服務(wù)和監(jiān)管一體化的政采云平臺，實(shí)現(xiàn)了采購交易全流程電子化，“一次都不用跑”，項(xiàng)目核心交易時間明顯縮短，采購節(jié)資率有所提高。該項(xiàng)目先后入選2021年浙江省數(shù)字化改革最佳應(yīng)用、2022年工信部大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展試點(diǎn)示范項(xiàng)目。以數(shù)字化為支撐，浙江推進(jìn)免收采購文件工本費(fèi)、降低履約保證金最高比例等一系列改革，并創(chuàng)新推出線上普惠金融產(chǎn)品“政采貸”，不斷優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。浙江、上海兩地以此為基礎(chǔ)率先推進(jìn)政府采購一體化建設(shè)。筆者認(rèn)為，沒有前述黨內(nèi)法規(guī)制度作為依據(jù)，這些改革是無法想象的。
綜上所述，我國政府采購制度已經(jīng)走過了20多年的改革發(fā)展之路。當(dāng)前，我國已建立起以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》、財政部部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件為補(bǔ)充的較為完整的政府采購法律制度體系，但仍不足以單獨(dú)完成推進(jìn)政府采購治理體系和治理能力現(xiàn)代化的使命。在堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和全面從嚴(yán)治黨的大背景下，需要不斷加強(qiáng)黨對政府采購事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)推進(jìn)政府采購黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，以黨內(nèi)法規(guī)制度引領(lǐng)、支撐、保障政府采購管理和改革，并與國家法律制度體系協(xié)同發(fā)力，共同推進(jìn)政府采購治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（作者單位：浙江省財政廳政策法規(guī)處）
來源：中國政府采購報
