核心閱讀
招標采購后評價是提升央企招標采購管理水平的有效途徑。本文通過對影響招標采購后評價工作推進因素的識別分析，從明確目標定位、優(yōu)化組織方法及路徑、強化把控要點、構(gòu)建評價指標體系和重視成果反饋與應用等方面對央企招標采購后評價工作提出了具體措施建議，以期為后評價在央企招標采購工作中的應用注入新動力，為規(guī)范央企招標采購行為、提升招標采購管理水平和綜合效能提供參考和借鑒。
一、引言
國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2023年1—6月，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）24.3萬億元，同比增長3.8%。其中，央企累計完成固定資產(chǎn)投資（不含房地產(chǎn)）1.4萬億元，同比增長18.6%。同期，央企新增固定資產(chǎn)投資占全國新增28.2%，對比2022年上半年央企新增固定資產(chǎn)投資僅占全國新增的4.9%，提高了23.3個百分點?？梢钥闯?，央企已成為我國新增固定資產(chǎn)投資的重要力量。
招標采購工作作為工程建設(shè)的關(guān)鍵和敏感環(huán)節(jié)一直受到廣泛關(guān)注，面對央企日益增長的大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，如何保證其依法合規(guī)、高效高質(zhì)，成為央企招標采購管理工作中亟待解決的問題。本文基于央企招標采購后評價工作實踐，通過對影響招標采購后評價工作推進因素的識別、分析，從央企招標采購后評價工作的目標定位、組織方法及路徑、把控要點、評價指標體系構(gòu)建和成果反饋與應用等方面提出了具體的實施建議，以期指導央企招標采購后評價的具體實施，并為全面提升央企招標采購管理水平和固定資產(chǎn)投資效果效益提供參考和借鑒。
二、央企招標采購后評價的作用與意義
后評價的作用在于能夠?qū)椖窟M行全面回顧、深入剖析、總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、挖掘原因和提出相關(guān)對策建議，通過后評價反饋機制實現(xiàn)管理水平的可持續(xù)提升。對于央企招標采購工作而言，通過后評價可以客觀評價招標采購效果，有針對性地提出對策建議，促進招標采購管理水平不斷提升。
1.發(fā)現(xiàn)問題促整改
后評價通過對招標采購整個流程，包括公告發(fā)布、投標、評標、定標、合同簽訂、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)進行全面的梳理，有助于識別每個環(huán)節(jié)中可能存在的問題和風險點。通過后評價的調(diào)查和分析，可以全面查找招標采購工作中存在的問題，如供應商資質(zhì)不符、招標文件不規(guī)范、評標過程不公正等，這些問題嚴重影響招標采購過程的合規(guī)性和采購的效果效益。同時，可以通過深入分析問題產(chǎn)生的原因，實現(xiàn)以問題為導向追根溯源，為招標采購管理工作整改提供依據(jù)。
2.總結(jié)經(jīng)驗促推廣
在后評價過程中，通過對招標采購工作的全面梳理和總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)一些好的經(jīng)驗和做法，包括創(chuàng)新的采購戰(zhàn)略、有效的供應商管理、公正的評標過程、高效的項目執(zhí)行等。對這些好的經(jīng)驗和做法進行總結(jié)，可以識別出組織內(nèi)外的榜樣和標桿，逐步改進自己的招標采購工作，提高管理水平。在推廣和應用的過程中，經(jīng)驗和做法也在持續(xù)改進和優(yōu)化，可以幫助組織更好地適應外部環(huán)境的變化，提高招標采購工作的適應性和競爭力，為組織的長期發(fā)展提供有力的支持。
3.全面剖析促提升
基于后評價的分析和總結(jié)，可以從制度建設(shè)、管理機制、監(jiān)督管理和績效考核等方面探尋提升招標采購效率、改善采購效果和效益的途徑和方法，進一步提升招標采購管理水平和綜合效能。在制度建設(shè)方面，有利于完善招標采購制度建設(shè)，建立科學、規(guī)范、合理的規(guī)章制度，包括招標文件編制規(guī)范、評標程序、合同簽訂及履行要求等，確保招標采購工作的各個環(huán)節(jié)有章可循。在管理機制方面，有利于優(yōu)化招標采購管理機制，明確各部門的職責和分工，建立高效的工作流程和協(xié)作機制，推動各部門之間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)，確保招標采購工作的順利進行。在監(jiān)督管理方面，有利于強化對招標采購工作的監(jiān)督管理，建立健全的監(jiān)督機制，加強對招標文件、評標過程、合同履行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，確保招標采購工作的公正、公開和公平。在績效考核方面，有利于建立科學的招標采購績效考核體系，制定明確的考核指標和評價標準。通過對招標采購工作的效果、效率、質(zhì)量等方面進行考核評價，激勵相關(guān)部門和人員提高工作質(zhì)量和效率。
三、央企招標采購后評價工作推進中存在的問題
根據(jù)相關(guān)調(diào)研了解，部分央企已設(shè)立了專門的后評價機構(gòu)負責組織實施后評價工作，但后評價對象大多集中在固定資產(chǎn)投資項目或股權(quán)投資項目上，針對招標采購工作開展專項后評價的企業(yè)相對較少，本文認為主要有以下四個方面原因。
1.規(guī)范標準不健全
招標采購項目與傳統(tǒng)的投資項目在階段劃分、實施流程、管理特點和評價要點等方面存在較大差異。招標采購只是項目管理的一個專項領(lǐng)域，是服務于項目管理大局的重要工作，因此，招標采購后評價不能照搬照抄固定資產(chǎn)投資項目后評價的方法體系，需要建立適用的管理辦法或規(guī)范標準。目前，國家或行業(yè)在招標采購領(lǐng)域尚未出臺后評價的相關(guān)管理規(guī)定或規(guī)范標準，使得后評價開展缺乏規(guī)范指引和行業(yè)帶動，推進動力明顯不足。同時，對于招標采購后評價的宣傳倡導力度不強，成功經(jīng)驗也未能實現(xiàn)有力的共享和推廣，一定程度上制約了后評價在招標采購項目中的應用和推廣。實踐中在招標采購領(lǐng)域開展后評價進行事后監(jiān)督的單位較少，只有為數(shù)不多的央企出臺了招標采購后評價管理辦法或規(guī)范標準，但能夠貫徹落實到位的更是少數(shù)中的少數(shù)。
2.組織實施動力不足
個別央企編制了招標采購后評價管理要求，但在工作目標、組織流程、評價指標和把控要點等方面企業(yè)間差異較大。而由于需求個性化和定制化特征，委托第三方咨詢機構(gòu)咨詢成本居高不下，且存在供需錯配和可持續(xù)性較弱的問題。同時，央企招標采購普遍規(guī)模大、類型多、技術(shù)復雜，自行組織招標采購后評價的難度較高，自行開展后評價的動力不足，較大程度上影響了央企招標采購后評價的推進和應用。以某能源行業(yè)央企為例，2018年就出臺了招標項目后評價規(guī)范，一直采取自行組織方式開展招標采購后評價，但工作推進極為緩慢，僅在個別二級單位層面零星開展，后評價工作取得的效果有限。
3.執(zhí)行管理不到位
央企分支機構(gòu)龐大、業(yè)務單元布局廣和招采業(yè)務數(shù)量類型繁雜，統(tǒng)一對招標采購項目開展后評價工作負荷重、協(xié)調(diào)難度大，一定程度上影響了央企開展招標采購后評價工作的積極性。央企普遍下設(shè)的分支機構(gòu)較多，二級機構(gòu)少則十家，多則上百家，三級機構(gòu)的規(guī)模超過百家的更為常見。此外，大多數(shù)央企都是全國布局，業(yè)務單元分布區(qū)域廣，招標采購項目數(shù)量多、類型雜、規(guī)模大，這給現(xiàn)場調(diào)研工作組織和實施也帶來了較大難度。以某能源行業(yè)央企為例，分公司20多家，核心企業(yè)超過900家，控股企業(yè)超過1000家，成員企業(yè)超過4000家，后評價管理人員缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，不能準確評估招標采購的效果和質(zhì)量；在一定時期內(nèi)完成招標采購后評價全覆蓋工作，其評價規(guī)模和工作強度超乎想象，嚴重影響招標采購后評價的效果和質(zhì)量。
4.整改措施落實難
一方面，央企招標采購后評價工作的反饋機制不暢通，評價結(jié)果出來后沒有及時向相關(guān)部門和人員反饋，或者反饋的內(nèi)容不具體、不清晰，相關(guān)部門和人員無法根據(jù)評價結(jié)果進行改進，導致后評價工作浮于表面，沒有發(fā)揮其重要作用。另一方面，在后評價成果反饋給主管部門及公司領(lǐng)導后，需要針對評價結(jié)果中指出的問題制定整改措施，并落實到位，這樣勢必加大整改、監(jiān)督和考核的力量投入，也會相應地增加后評價主管部門及相關(guān)配合機構(gòu)的工作強度。在實際工作中，央企招標采購部門工作飽和度高、人力吃緊以及招標采購后評價反饋應用后仍需持續(xù)投入大規(guī)模監(jiān)督整改力量，導致部分央企對招標采購后評價工作望而卻步。
四、推進央企招標采購后評價工作的建議
1.明確目標定位
招標采購后評價的總體目標是提高招標采購管理水平，建立可持續(xù)提升的長效發(fā)展機制。從總體目標出發(fā)，應將后評價工作的核心要點確定為“找問題、捋經(jīng)驗、評效果、提措施和督整改”。
（1）找問題。根據(jù)招標采購工作特點建立具有針對性的多視角、多層次和多點位的問題發(fā)現(xiàn)機制，可以嘗試通過建立專業(yè)全面、技術(shù)互補的評估工作組落實后評價工作的“找問題”核心要點。
（2）捋經(jīng)驗。后評價工作組通過資料調(diào)查、現(xiàn)場調(diào)研、座談等方式探析被評價單位的工作亮點和經(jīng)驗，進一步總結(jié)提煉成為可復制、可推廣的工作方法或管理模式等。
（3）評效果。建立具有針對性、與被評價項目具有適用性且可量化的招標采購效果評價指標體系，為內(nèi)部開展橫向比較和縱向前后對比創(chuàng)造條件。
（4）提措施。采用系統(tǒng)思維對發(fā)現(xiàn)的問題進行分析、診斷，借鑒總結(jié)的經(jīng)驗和亮點，為消除存量問題和改進招標采購管理提出具有建設(shè)性的整改措施和管理提升建議。
（5）促整改。對于后評價提出的相關(guān)措施和建議應該制定整改方案，包括整改問題點、管理提升點、整改措施、整改期限和考核認定等要求，并加強各個責任主體整改工作的監(jiān)督力度，確保整改工作能夠落實到位。
2.強化把控要點
從可持續(xù)提升央企招標采購管理水平和提高效果效益等方面考慮，招標采購后評價工作需要統(tǒng)籌采購實務和業(yè)務管理兩個層面，兼顧短期見效和長期向好。在組織實施中重點需要關(guān)注以下五個方面。
（1）貫徹問題導向。問題是原因分析和提出措施的基礎(chǔ)，也是后評價工作的重要抓手和突破口。因此，后評價應以問題為導向，通過“找問題、督整改、再發(fā)現(xiàn)、再整改”的管理模式消除存量問題。
（2）科學組織調(diào)研。后評價的重要工作是充分發(fā)現(xiàn)問題，深入分析原因，提出可行措施。現(xiàn)場調(diào)研是發(fā)現(xiàn)問題的重要環(huán)節(jié)，需要合理安排現(xiàn)場調(diào)研工作，在保證實現(xiàn)調(diào)研目標的基礎(chǔ)上兼顧調(diào)研效率。一方面需要投入充足的人員，保證人力能夠滿足調(diào)研工作量的要求；另一方面需要提前籌劃好調(diào)研的日程安排，提早完成調(diào)研工作的基礎(chǔ)性事務，梳理出調(diào)研重點問題清單、訪談提綱、研討交流主題等，在保證全面完成調(diào)研目標的基礎(chǔ)上提高調(diào)研效率。
（3）找問題與捋經(jīng)驗并舉。后評價工作在找問題的同時也應該充分總結(jié)被評價單位好的經(jīng)驗和做法。對招標采購項目執(zhí)行規(guī)范、效果好的被評價單位樹立榜樣和典型，一方面能夠激勵內(nèi)部機構(gòu)去學習和借鑒，發(fā)揮榜樣和標桿的帶動作用，另一方面能夠觸發(fā)問題企業(yè)的自愈機制，通過內(nèi)因和外因共同作用來改善招標采購項目執(zhí)行規(guī)范性和效果效益。
（4）合理確定樣本項目。樣本選取不要盲目追求數(shù)量，應秉持“類型全覆蓋、規(guī)模全兼顧和方式全融入”的原則，保證調(diào)查樣本能夠在招標標的類型和規(guī)模類型方面都具有代表性和典型性，全面反映被評價單位的招標采購工作總體情況。如可以招標采購標的類型作為取樣篩選維度，樣本覆蓋工程、貨物和服務；也可以招標采購中標金額作為取樣篩選維度，樣本兼顧大中小規(guī)模項目；還可以采購方式作為取樣篩選維度，涵蓋公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等采購方式。
（5）基于問題剖析提出對策。招標采購后評價應關(guān)注采購效率、行為規(guī)范和履約效果三個方面，“采購效率高、行為規(guī)范性強和履約效果好”是招標采購力爭的工作目標。從提高采購效率角度看，效率低的原因主要受制度設(shè)計復雜、管理流程冗長和采購方式不科學等因素影響；從規(guī)范采購行為角度看，行為不規(guī)范的原因主要受缺乏范本指導和執(zhí)行人員技能不強等因素影響；從履約效果角度看，履約不順暢主要受評標機制不合理、風險防控不到位和項目管理不完善等因素影響。解決采購實務層面的問題，后評價可以從制度設(shè)計、流程優(yōu)化、規(guī)程領(lǐng)路、范本引導、技術(shù)培訓、動態(tài)稽查和績效約束等方面找問題、找方法和找出路，建立系統(tǒng)性的整改方案和措施。業(yè)務管理的問題原因錯綜復雜，往往是多因素共同觸發(fā)和作用的結(jié)果，需要優(yōu)化制度和機制的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌解決好“效率和效果”“嚴管和放權(quán)”“獎勵和約束”等因素的關(guān)系，構(gòu)建分級管理、權(quán)責明確、事中監(jiān)管、事后稽查和風險可控、成系統(tǒng)的管理架構(gòu)。
3.優(yōu)化組織路徑
央企招標采購后評價工作組織方式包括自行組織和委托組織兩種方式。自行組織是指企業(yè)通過抽調(diào)內(nèi)部力量自行組建評估工作組開展后評價；委托組織是指委托第三方咨詢機構(gòu)開展后評價。自行組織后評價工作需要企業(yè)制定周密、可行的實施方案，建立人員穩(wěn)定、專業(yè)全面和技術(shù)較強的評估工作組，完成全部后評價工作內(nèi)容。采用委托組織方式時，企業(yè)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好被評價單位與第三方咨詢機構(gòu)的工作關(guān)系，協(xié)助后評價咨詢機構(gòu)完成資料收集、現(xiàn)場調(diào)研及相關(guān)配合工作等，在后評價成果完成后組織報告評審，發(fā)布評價結(jié)果，督導整改落實和管理提升。
鑒于第三方咨詢機構(gòu)獨立于企業(yè)，具有相對充足的專業(yè)人才和社會資源，在后評價組織上更專業(yè)和高效，在報告結(jié)論上更客觀、專業(yè)、可信，很難抽調(diào)人員組建評估工作組的央企更適宜委托第三方組織實施。對于分支機構(gòu)和成員單位多，年度招標采購規(guī)模大的央企，應有選擇、有重點地開展招標采購后評價，根據(jù)審計、巡視、稽查和內(nèi)部檢查情況確定年度后評價工作計劃，可以考慮3~5年實現(xiàn)內(nèi)部單位全覆蓋。
4.構(gòu)建評價指標體系
可以考慮從問題發(fā)生率、經(jīng)濟效益、采購效率、采購人滿意度、組織效果等方面建立基于招標項目全過程信息數(shù)據(jù)的全口徑量化評價指標體系。問題發(fā)生率可以從存在問題的項目數(shù)量占比和每個項目平均發(fā)生問題數(shù)量兩個維度設(shè)定評價標準；經(jīng)濟效益可以按項目節(jié)資率設(shè)定評價標準，但需給予節(jié)資率最高的上限標準（如30%）；采購效率可以設(shè)定一個招標采購項目的平均周期基準值，并根據(jù)被評價項目的采購周期與基準值的差異設(shè)定評價標準；采購人滿意度可以采用調(diào)研問卷的方式，按滿意度的項次或比率設(shè)定評價標準，進行統(tǒng)計量化評價；組織效果可以嘗試從公開采購率、電子招標率、標準文件應用率和招標采購項目績效考核結(jié)果等方面設(shè)計評價指標和標準進行定量化評價。
5.重視后評價反饋與應用
央企應根據(jù)后評價報告反映的問題找共性、抓個性，對于共性的問題應多從制度建設(shè)和管理機制等方面找對策，個性問題應加強執(zhí)行主體整改工作的督導力度；另一方面，央企應建立后評價與績效考核聯(lián)動協(xié)同的管理機制，提高被評價單位對后評價工作的重視程度及配合參與積極性；再者，對于后評價發(fā)現(xiàn)的一些需要探索研究的專項問題應開展相應的課題研究，為進一步提高招標采購工作的效果和效益提供支持。
五、結(jié)論與展望
招標采購后評價能夠全面挖掘招標采購過程中存在的問題，客觀剖析原因，深入總結(jié)經(jīng)驗，有針對性地提出問題整改和管理提升措施和建議，對于提升央企招標采購管理水平，提高后續(xù)招標采購工作效果和效益等方面發(fā)揮重大作用和影響。目前，已有部分央企開展了招標采購后評價工作，取得了豐富的實踐經(jīng)驗，也收獲了顯著的效果，但在實踐中后評價在招標采購領(lǐng)域的應用仍存在規(guī)范標準不健全、組織實施動力不足、執(zhí)行管理不到位、反饋機制不暢通和整改措施不落實等問題。
本文從明確目標定位、強化把控的重點難點、優(yōu)化組織方法與路徑、構(gòu)建評價指標體系和重視后評價反饋與應用等方面為推進央企招標采購后評價工作提出了相關(guān)建議，期望推進后評價在央企招標采購中的應用，同時為規(guī)范招標采購實踐和持續(xù)提升招標采購管理水平提供參考和借鑒。后評價在招標采購工作中的應用還需要在實踐中不斷發(fā)展和完善，對于招標采購后評價的理論方法和指標體系等方面的研究也有待進一步加強。
作者：陳尚聰、張志強，國信招標集團股份有限公司國信研究院；劉安英，北京經(jīng)濟管理職業(yè)學院
來源：本文首發(fā)于《招標采購管理》2024年第4期
