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關(guān)于綠色采購，學理上存在兩種概念界定，我國普遍采取以采購標的定義綠色采購，并以之為基礎(chǔ)，制定了一系列政策。本文對部分現(xiàn)行綠色采購政策進行了梳理，歸納出我國綠色采購政策的特點與導(dǎo)向，提出現(xiàn)有的綠色采購政策呈現(xiàn)政策重心偏差、可操作性不強、認知程度不夠的問題?？紤]當下我國對現(xiàn)行綠色采購概念的認定出現(xiàn)松動，結(jié)合綠色采購政策出現(xiàn)的問題，本文有針對性地提出了應(yīng)根據(jù)綜合性綠色采購政策建立健全綠色采購法律法規(guī)、分層制定上下位政策提升政策可操作性、運用獎勵政策提升社會對綠色采購認知程度這三項政策導(dǎo)向優(yōu)化建議。
一、問題提出的背景
在綠色發(fā)展理念指引下，經(jīng)濟社會正處于生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路上和全面綠色轉(zhuǎn)型中。政府和企業(yè)承擔綠色發(fā)展責任的要求日益高漲，綠色供應(yīng)鏈管理逐漸成為熱點的研究話題?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》和商務(wù)部等八部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用試點的通知》，將“構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈”列為重點任務(wù)。綠色采購作為綠色供應(yīng)鏈當中的重要一環(huán)，也得到了理論界與采購實踐的高度關(guān)注。
當前，綠色采購的概念界定并未統(tǒng)一，主要存在兩種觀念：一種以采購標的定義綠色采購，即綠色采購是采購可再利用、再循環(huán)的物料，涉及生產(chǎn)中對環(huán)境影響較小的產(chǎn)品和其他降低資源使用、提高資源再利用再循環(huán)的物品采購活動；另一種則以采購過程中的管理性行為來界定是否為綠色采購，不以采購標的的低碳環(huán)保為唯一衡量標準，將采購整體收束在綠色理念之下，體現(xiàn)綠色采購整體流程的協(xié)調(diào)性。
在我國的采購實踐中，主要參照第一種觀念。如2014年商務(wù)部等三部門印發(fā)《企業(yè)綠色采購指南（試行）》，要求企業(yè)在采購活動中，優(yōu)先采購和使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等有利于環(huán)境保護的原材料、產(chǎn)品和服務(wù)的行為。然而，政府和企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型應(yīng)該是綠色理念領(lǐng)導(dǎo)下的全方位重構(gòu)，若只追求標的的低碳環(huán)保，會將綠色采購獨立于綠色供應(yīng)鏈，不符合當下的綠色發(fā)展理念。因此綠色采購不能拘泥于采購標的，而應(yīng)該將綠色發(fā)展理念滲透進采購的各環(huán)節(jié)全流程中，實現(xiàn)招標采購活動的“綠色化”，并依此建立良性的各方關(guān)系。
二、綠色采購政策發(fā)展現(xiàn)狀
2004年由財政部和國家發(fā)展改革委出臺的《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》是我國第一個政府采購促進節(jié)能和環(huán)保的政策，標志著我國政府綠色采購制度的啟動，2004年至今，綠色采購政策呈階段性發(fā)展。
2004—2020年是綠色采購政策發(fā)展階段，該階段以采購標的界定綠色采購概念，強調(diào)采購標的的低碳、環(huán)保屬性，如上文所提到的《企業(yè)綠色采購指南（試行）》。2018年，財政部、國家發(fā)展改革委公布《節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單》，2019年，財政部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機制的通知》，財政部、生態(tài)環(huán)境部公布《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購品目清單》，該系列政策文件旨在要求加大政府綠色采購力度，允許采購人可在采購需求中提出更高節(jié)約資源和保護環(huán)境的要求，對符合條件的獲證產(chǎn)品給予優(yōu)先待遇。
2020年至今是綠色采購政策的轉(zhuǎn)型階段。隨著綠色發(fā)展理念的深入人心，我國綠色采購政策呈現(xiàn)出從規(guī)范采購對象到采購整體的擴張趨勢。2020年財政部等三部門出臺《商品包裝政府采購需求標準（試行）》《快遞包裝政府采購需求標準（試行）》，對快遞包裝、商品包裝材料，包括封套、膠帶、面單等作出具體要求。2022年《中國公共采購發(fā)展報告（2021）》發(fā)布，指出在采購過程中電子化采購平臺使用頻率有所提升，遠程開標評標等綠色低碳方法、措施也正在推進。2023年江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于加強政府綠色采購有關(guān)事項的通知》，提出在政府采購領(lǐng)域要全面踐行綠色采購理念，在采購活動中綜合考慮節(jié)能環(huán)保、低碳、循環(huán)再生等綠色要素。
三、我國綠色招標采購政策導(dǎo)向的不足之處
1.綠色采購政策重心需要優(yōu)化
我國綠色采購政策以倡導(dǎo)采購標的低碳、環(huán)保為主要特色。但采購活動作為供應(yīng)鏈的重要一環(huán)，其對于供應(yīng)鏈的影響是多元的，綠色采購最終要形成多層次、全環(huán)節(jié)的綠色模式才能與綠色供應(yīng)鏈相適配。與此同時，供應(yīng)鏈的綠色轉(zhuǎn)型也必然裹挾采購綠色化進行全方位的發(fā)展。目前就我國綠色采購政策導(dǎo)向而言，仍以促進原材料、產(chǎn)品、服務(wù)的低碳環(huán)保為重心，對于采購整體環(huán)節(jié)或規(guī)則的綠色化雖有所提及但內(nèi)容有限，尤其是缺少國務(wù)院或部委級別的規(guī)范性政策文件。
2.綠色采購政策可操作性需要提升
采購涉及的環(huán)節(jié)既包含程序性的采購流程，也包含后續(xù)的運輸、包裝等。綠色采購對所涉采購環(huán)節(jié)有特殊性規(guī)定，如對運輸包裝的材料需要符合環(huán)保、低碳的要求等。然而我國綠色采購政策內(nèi)容較為籠統(tǒng)，缺少具體規(guī)范內(nèi)容，雖然《政府采購法》《政府采購法實施條例》內(nèi)容詳細，但涉及綠色采購的內(nèi)容較少。目前的政策文件對法律規(guī)范所留下的綠色采購“空白”只是以原則性、總括性的政策內(nèi)容進行描述，可操作性存在提升空間?！镀髽I(yè)綠色采購指南（試行）》雖屬于專門引導(dǎo)企業(yè)綠色采購的政策規(guī)范，但由于出臺時間較早，對綠色采購環(huán)節(jié)的界定描述并不完整，仍需進一步調(diào)增操作性規(guī)范。
3.綠色采購政策社會認知度有待提高
社會對于綠色采購的認知度仍處于較低水平。以企業(yè)與消費者為例，眾多企業(yè)與消費者難以意識到綠色采購對環(huán)境產(chǎn)生的積極影響，缺乏對綠色產(chǎn)品的認知需求。一方面，綠色采購項目本身具備資格門檻，采購政策專業(yè)性較強難以被消費者等群體熟悉了解。另一方面，我國綠色采購政策以政府采購為主，涉及企業(yè)采購的內(nèi)容較少。2014年《企業(yè)綠色采購指南（試行）》出臺后，企業(yè)綠色采購政策再鮮少出現(xiàn)，且該指南只對企業(yè)的綠色采購提出了較為宏觀的指導(dǎo)方向。由此可見，企業(yè)綠色采購仍然處于初步發(fā)展階段，企業(yè)認知度與實施度均較低，并且參與者主要是少數(shù)大型企業(yè)?！吨袊膊少彴l(fā)展報告（2021）》將綠色化采購列入2021年我國公共采購行業(yè)三大特征之一，但對于綠色采購仍然以政府采購作為主要描述對象，雖然政府采購也具有貫徹國家戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向性，承擔促進綠色環(huán)保與科技創(chuàng)新的雙重政策功能，但是綠色采購并不以政府采購為唯一主體，綠色采購政策過于偏向政府而忽略企業(yè)與消費者將會導(dǎo)致政策缺乏社會認知度，企業(yè)、消費者對綠色采購政策的配合度亦會降低，政策的執(zhí)行力大打折扣，阻礙政策目的的實現(xiàn)。
四、境外綠色采購經(jīng)驗借鑒
我國發(fā)展綠色采購起步較晚，政策引導(dǎo)綠色采購時間也較短，國內(nèi)經(jīng)驗積累并不充足，需要借鑒發(fā)達國家或地區(qū)經(jīng)驗。
1.美國：以法律體系支撐綠色采購開展
美國的綠色采購理念發(fā)展較早，也是政府綠色采購制度較為完善的國家。在推進綠色采購的過程中，美國確立了以聯(lián)邦法令與總統(tǒng)行政命令作為法律基礎(chǔ)推動政府綠色采購的模式。1976年，美國政府頒布了《資源保護與回收法案》（RCRA），對聯(lián)邦政府采購作出規(guī)定：①應(yīng)采購含可回收成分最大的產(chǎn)品；②采購的紙張應(yīng)使用一定比例的可回收原材料，并對可回收材料作了詳細規(guī)定；③采購人要制定明確的計劃確保各項規(guī)定在采購實踐中執(zhí)行，并對其進行評估。
1991年，美國發(fā)布總統(tǒng)令規(guī)定了政府采購綠色產(chǎn)品清單，并先后制定了采購再生產(chǎn)品計劃、能源之星計劃、環(huán)境友好產(chǎn)品采購計劃等一系列綠色采購計劃。1998年，美國政府頒布行政命令，要求行政機關(guān)通過加大再生利用物質(zhì)的優(yōu)先考慮和需求來增加和擴展這些產(chǎn)品的市場。1999年，美國公布了《環(huán)境友好型產(chǎn)品采購指南》，2000年頒布了《通過在環(huán)境管理中的領(lǐng)導(dǎo)來綠化政府》的行政命令，要求行政機關(guān)將環(huán)境管理制度融入機關(guān)的日常決策和長期計劃過程。
美國聯(lián)邦政府綠色采購行政法規(guī)構(gòu)成了一個完整的體系。該體系涵蓋了政府綠色采購的全流程，包括保護節(jié)能產(chǎn)品、可替代燃料、生物基產(chǎn)品、可回收物質(zhì)等。在此體系框架下，法律規(guī)范較為詳細，對于聯(lián)邦政府機構(gòu)在綠色采購領(lǐng)域的采購目標、實現(xiàn)方式和時間、相關(guān)機構(gòu)職能、采購效果作出了規(guī)定。
2.日本：將綠色環(huán)保理念注入企業(yè)文化
日本是較早關(guān)注陸地環(huán)境問題并進行環(huán)保政策研究的國家，環(huán)境保護法律法規(guī)較為健全，在構(gòu)建環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展社會的過程中，日本出臺了較多法律文件。諸如《建立循環(huán)型社會基本法》《資源有效利用促進法》《家用電器再利用法》等。綠色采購在日本得以迅速推廣的原因與完善的法律支撐緊密相關(guān)。除了完善的立法措施，日本注重綠色理念的宣傳與倡導(dǎo)。在綠色采購中，日本企業(yè)作為綠色采購的主體，從環(huán)保理念著手，將環(huán)境保護納入自身企業(yè)經(jīng)營理念的范疇。如理光公司強調(diào)在提供商品和服務(wù)時，從采購、生產(chǎn)、銷售、物流、使用再到再利用和廢棄等各個階段，都要努力減少對環(huán)境的影響。部分日本企業(yè)通過對員工進行宣傳和鼓勵，提升企業(yè)整體的環(huán)境保護意識，為企業(yè)的綠色采購提供了思想保障。
3.歐盟：加強管理監(jiān)督促進綠色采購落實
歐盟在綠色采購領(lǐng)域政策長期處于領(lǐng)跑地位，歐盟發(fā)布了一系列的保障綠色采購政策措施，其中包括涵蓋持續(xù)發(fā)展理念的宏觀政策、環(huán)境標志政策、環(huán)境技術(shù)政策、綠色產(chǎn)品政策和管理監(jiān)督政策。尤其以數(shù)字化技術(shù)促成的管理監(jiān)督政策為特色。歐盟通過生態(tài)管理和審核體系（EMAS）對政府、企業(yè)的綠色采購環(huán)境影響和作用成果進行統(tǒng)一管理，該體系提供自愿評估、報告以及執(zhí)行環(huán)境績效的最高標準。一方面，供應(yīng)商可以使用該系統(tǒng)作為環(huán)境甄選標準的方法，證明供應(yīng)商具有環(huán)境管理措施的能力。另一方面，開展綠色采購的政府部門，企業(yè)可以使用該系統(tǒng)檢測環(huán)境計劃目標執(zhí)行情況。
五、我國綠色招標采購政策的優(yōu)化建議
我國綠色采購政策導(dǎo)向脈絡(luò)較為清晰，本世紀初構(gòu)建雛形，以標的是否低碳環(huán)保作為劃分依據(jù)。隨著可持續(xù)發(fā)展、綠色理念的不斷深入推廣，綠色采購政策有了擴張綠色采購體系的發(fā)展趨勢。當下，以標的界定綠色采購的概念與我國經(jīng)濟社會進行的全面綠色轉(zhuǎn)型不符，相關(guān)政策規(guī)范具有較大優(yōu)化空間。
1.根據(jù)綜合性綠色采購政策建立健全綠色采購法律法規(guī)
政策與法律都是法治建設(shè)過程中不可缺少的部分，比較之下，美國、日本主要通過立法途徑，將政府、企業(yè)等主體進行的綠色采購加以規(guī)范。而我國綠色采購領(lǐng)域主要以政策為引領(lǐng)，缺少法律法規(guī)作為保障。一方面，我國綠色采購起步時間較晚，法律規(guī)范調(diào)整具有滯后性，需要政策發(fā)揮作用填補空白；另一方面，政策與法律因制定主體、規(guī)范效力、作用效率的不同而產(chǎn)生沖突，在發(fā)展中形成了政策能夠在一定程度上發(fā)揮法律功能的誤區(qū)。
政策可分為以規(guī)定原則性和框架式的目標、任務(wù)、措施體系為內(nèi)容的綜合性政策，以特殊主體、具體行為為指導(dǎo)對象的具體性政策。法律的制定亦需要以綜合性政策為依據(jù)。目前，我國對于政府綠色采購與企業(yè)綠色采購均缺少綜合性政策。企業(yè)綠色采購僅以《企業(yè)綠色采購指南（試行）》作為指導(dǎo)政策，但該政策仍處于試行階段，政府綠色采購則以零散政策為主，缺少總括性政策文件。此外，我國大部分政策沿用以采購標的定義綠色采購概念的方法，具有一定的局限性，應(yīng)當盡快厘清綠色采購概念，樹立全流程、全范圍的綠色采購概念體系。故我國綠色采購政策應(yīng)更加關(guān)注總括性綜合文件，以建設(shè)全流程的綠色采購為目標，促進綠色采購法律法規(guī)的出臺。
2.分層制定上下位政策提升政策可操作性
綠色采購政策要增加可操作性條款，我國雖有《政府采購法》《政府采購法實施條例》等法律法規(guī)對采購行為進行約束、提供標準，但對于法律法規(guī)并不完善的領(lǐng)域，仍然需要政策規(guī)范給予指導(dǎo)。以政府綠色采購為例，我國在環(huán)境標志、環(huán)境技術(shù)、綠色產(chǎn)品等領(lǐng)域需要政策提供切實有效的措施補充立法的不足。國內(nèi)有學者將政策分為兩類，一種為上位政策，是指在政權(quán)科層體系中位于上位的主體制定、發(fā)布的政策；另一種為下位政策，是指在政權(quán)科層體系中位于下位的主體制定、發(fā)布的政策。上位政策通過厘清內(nèi)涵，制定標準為下位政策提供依據(jù)與參考。如2023年財政部、生態(tài)環(huán)境部、工業(yè)和信息化部印發(fā)《綠色數(shù)據(jù)中心政府采購需求標準（試行）》作為上位政策提供了數(shù)值參考，下位制定主體根據(jù)該數(shù)據(jù)標準則能夠制定更具操作性的下位政策。
3.運用獎勵政策提升社會對綠色采購認知程度
對于社會成員行為的規(guī)范化主要通過強制性措施來實現(xiàn)，強制性措施對于違規(guī)超標的行為具有明顯的威懾作用，在綠色采購領(lǐng)域中不可或缺。但現(xiàn)階段，獎勵更能夠促使企業(yè)積極主動地進行綠色采購活動。獎勵政策的運用能夠有效補足強制性、否定性政策的不足。綠色采購實行主體主要是政府與企業(yè)，參照日本經(jīng)驗，綠色理念對于政府與企業(yè)的浸潤作用重大。獎勵政策能夠促進政府與企業(yè)主動進行綠色采購，自覺規(guī)制采購行為、樹立環(huán)境保護意識，同時，政府與企業(yè)能夠帶動、影響其他主體提升對環(huán)保政策、綠色采購的認知度，這易于形成良性循環(huán)，促進綠色采購政策的順利實施，達成政策預(yù)定目的。
六、結(jié)語
環(huán)境保護是一項重要的社會責任，關(guān)系到人類生存環(huán)境與未來發(fā)展。近年來，隨著可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展理念逐步深入，企業(yè)承擔社會責任的要求日益高漲，經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型正在進行。綠色采購在二十年的發(fā)展中不斷變化，原有概念的局限性逐步顯現(xiàn)。標的原料獲取過程中產(chǎn)生的各類關(guān)系對環(huán)境的影響逐漸被認知，綠色采購概念不應(yīng)只是采購標的的“綠色化”，部分現(xiàn)有的綠色采購政策規(guī)范也在對概念進行重新界定，內(nèi)容逐漸包含與綠色采購有關(guān)的各相關(guān)領(lǐng)域。但是，目前我國綠色采購政策仍有較大的優(yōu)化空間，亟待進一步的討論與研究。
作者：李昕怡
作者單位：中化商務(wù)有限公司公共采購事業(yè)部
來源：本文首發(fā)于《招標采購管理》2024年第4期。
